【編者按】

靜安區(qū)彭浦鎮(zhèn)（原閘北區(qū)）于2015年7月啟動“美麗家園”建設(shè)，截止目前，共有40多個住區(qū)進行了綜合性的社區(qū)更新改造。“美麗家園”引入了公眾參與，成為上海社區(qū)規(guī)劃師制度的早期探索者。在社區(qū)更新中，政府如何搭建“協(xié)商平臺”？ 如何提升公眾參與的有效性？社區(qū)協(xié)商還面臨哪些挑戰(zhàn)？對此，澎湃新聞采訪了上海市靜安區(qū)彭浦鎮(zhèn)人民政府副鎮(zhèn)長姜鶴，規(guī)劃背景出身的姜鶴認為，以前的政府是“愛你沒商量”的主導(dǎo)者，而今正逐步向搭協(xié)商平臺的引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。以下為此次采訪的具體內(nèi)容。

2019年4月底舉辦的“彭浦鎮(zhèn)既有住宅加裝電梯社區(qū)方案咨詢交流活動”上，上海市靜安區(qū)彭浦鎮(zhèn)人民政府副鎮(zhèn)長姜鶴（右一）與遠龍公寓的居民交流。遠龍公寓是上海首例整個小區(qū)全部加裝電梯的小區(qū)。澎湃新聞記者 馮婧 圖

澎湃新聞：近年來，在上海彭浦鎮(zhèn)的社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)更新領(lǐng)域，政府的角色在如何變化？

姜鶴：在全區(qū)大力推進開展的“兩美建設(shè)”中，彭浦鎮(zhèn)2015年開始的“美麗家園”、2016年開始的“美麗街區(qū)”等大規(guī)模實踐，給我們提供了很多探索機會。最早的社區(qū)更新項目一直被認為是工程項目，比如“平改坡”工程，和社區(qū)更新、社區(qū)規(guī)劃關(guān)系不大。隨著上海中心城區(qū)逐漸由增量發(fā)展向存量更新轉(zhuǎn)變，規(guī)劃也從單純的空間物質(zhì)層面，轉(zhuǎn)向社區(qū)資源的再整合。

我們現(xiàn)階段實踐中，社區(qū)規(guī)劃和更新主要分為三個層面展開。一是最迫切、最直接問題的響應(yīng)和解決，比如停車問題、環(huán)境衛(wèi)生、屋面漏水等，滿足居民基本生活的需求，增加獲得感；二是社區(qū)環(huán)境品質(zhì)的改善，社區(qū)配套設(shè)施的完善，如中心花園、健身步道、適老設(shè)施等，提升幸福感、安全感；三是小區(qū)整體形象提升，文化氛圍的發(fā)掘和營造，滿足居民的精神追求，讓居民有榮譽感、歸屬感。

從實踐來看，目前社區(qū)更新的參與方主要有幾方面：一是居民業(yè)主（如業(yè)委會）；二是社區(qū)組織（如居委會）；三是服務(wù)管理單位（如物業(yè)公司）；四是政府部門（如彭浦鎮(zhèn)政府、職能部門）；五是其他（如第三方服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)、社會組織等）。

在這些參與方中，以前政府更多是“包攬者”，像大多數(shù)“愛你沒商量”的父母，包攬所有事情。但我們在實施推進中發(fā)現(xiàn)，這種大包大攬的傳統(tǒng)方式會產(chǎn)生很多問題，所以慢慢轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”下發(fā)揮各方作用的主導(dǎo)者，現(xiàn)在我們正在嘗試搭建“協(xié)商平臺”，成為社區(qū)更新的引導(dǎo)者、推動者。

當然，具體實踐中，政府需要根據(jù)小區(qū)和面臨問題的具體情況，充當不同角色。比如在自治能力強、條件較好的成熟小區(qū)，政府盡量搭平臺、做協(xié)調(diào)，以引導(dǎo)、鼓勵、協(xié)調(diào)為主；而在自治基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)條件差的小區(qū)，政府還是起到主導(dǎo)、組織、推動作用，并在過程中促進小區(qū)自治能力的提高。

澎湃新聞：在解決具體的社區(qū)問題時，政府如何搭建“協(xié)商平臺”，建立協(xié)商機制？

姜鶴：最初我們也想過，要不要自創(chuàng)一個新平臺和機制，后來我們對現(xiàn)有的基層社區(qū)在運行的協(xié)商平臺、機制進行了一些梳理研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的平臺、機制有基礎(chǔ)，也有效，其實可以通過好好重新整合利用這些平臺、機制，來實現(xiàn)我們的目標，這樣運作起來參與各方更熟悉，更有據(jù)，更便利化。

比如，社區(qū)的自治平臺是 “三會一代理”（指決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會和群眾事務(wù)代理），可以和社區(qū)更新中的公眾參與結(jié)合在一起。如社區(qū)規(guī)劃師提出“美麗家園”的方案、具體議題，可以開“決策聽證會”邀請居民來參與；如果中間遇到矛盾，就可以啟動“矛盾協(xié)調(diào)會”；項目完成后，會舉行“政務(wù)評議會”，來對實施效果開展回顧和反饋。

而涉及區(qū)域的問題，則可以通過“1+5+x”共治平臺予以協(xié)商（指以社區(qū)的黨總支為核心（1），領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)民警代表1人、居委會主任1人、業(yè)委會主任1人、物業(yè)公司負責人1人、群眾團隊和社會單位負責人1人（5），X包括駐區(qū)單位負責人、樓組長、黨員志愿者等），比如社區(qū)更新中發(fā)現(xiàn)小區(qū)的停車位不足，需要和周邊區(qū)域借用，就和對面的小區(qū)、單位協(xié)商，共享停車位資源。

涉及政府部門的問題，還可以通過啟用 “約請機制”（指居委會可以約請政府職能部門的工作人員來社區(qū)解答問題）來協(xié)調(diào)、協(xié)商機制。

通過上面社區(qū)協(xié)商平臺的結(jié)果，最好還要形成一定的約束力，即根據(jù)《中國人民共和國城市居民委員會組織法》、業(yè)委會“三項規(guī)約”（指《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《小區(qū)管理規(guī)約》、《專項維修基金管理規(guī)約》）、《物業(yè)管理條例》等提供法律層面的賦權(quán)和保障。比如，“美麗家園”的方案要經(jīng)過業(yè)主大會的投票，超過三分之二的居民同意才會實施。

澎湃新聞：如何提升公眾參與的質(zhì)量和有效性？

姜鶴：首先是全過程的參與，其次是分層次的參與，再后是步步深入。

全過程的參與主要是指，從社區(qū)議題的提出開始，社區(qū)相關(guān)各方就參與進來，并貫穿整個方案制定、實施、反饋評議過程。在我們美麗家園建設(shè)中，從小區(qū)存在的問題、解決方案制定、建設(shè)實施、竣工驗收、反饋意見，居民業(yè)主以美麗家園自治小組等形式，都參與了進來。

分層次參與主要考慮的是問題涉及面和議題的大小影響。社區(qū)中的問題分大分小，涉及的居民范圍也不同，這就需要合理設(shè)定范圍，公眾參與的范圍還是要圍繞核心居民，沒有必要一個局部小問題也進行全體業(yè)主討論。

步步深入則是進入社區(qū)，就問題、議題、方案，首先會同居民區(qū)黨總支和社區(qū)的“三位一體”（居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司）協(xié)商，再和樓組長、群團組織、居民代表等溝通，然后居民（業(yè)主）大會上匯報、充分協(xié)商后小區(qū)公示，最后進行業(yè)主投票。

有個早期的商品房小區(qū)做了半年的社區(qū)規(guī)劃，從2016年底持續(xù)到2017年上半年，但最終由于居民意見不一就沒有實施。這個小區(qū)規(guī)模比較大，分三期建成，約有1萬多居民。存在不少問題，其中比較突出的是停車位緊張，道路兩邊停滿了車，如遇緊急情況消防車或救護車無法順利進來，其中部分居民提議把部分綠地改成草坪磚式停車位，留出生命安全通道，但另一部分的居民就堅決反對。

有一段時間，我們每個周末都在和居民開會討論解決方案，考慮大多數(shù)居民周末有空，我們專門借了附近學(xué)校會場，經(jīng)常是這周參加的居民同意了，下周參加的另一批居民就反對，社區(qū)規(guī)劃團隊還有人被反對方案的居民罵哭了。我們就安慰她，這就是直面居民時的正常情況。有些居民還是比較直接的，合他的心意就會夸你，不合他的心意就會罵你。

雖然至今還沒有實施，但給我們提供了很多思考。社區(qū)更新中利益是分大小的，小的利益好談，大的利益就比較難協(xié)調(diào)。利益點也是分位置的，這個地方需要監(jiān)控，那個地方需要私密。利益也是分群的，雖然居民都想改善小區(qū)環(huán)境，但居民個人的具體利益訴求和關(guān)注點不一樣，比如有車的和沒車的關(guān)注點就不一樣，如果針對一個議題、一個小區(qū)去討論就很難達成共識。不過，通過社區(qū)居民參與，也讓很多居民認識到了那個社區(qū)的問題。經(jīng)過了這些，團隊也成熟起來了。

從近幾年實踐總體來看，小區(qū)的面積在5萬至8萬平米，住戶1000戶左右，大概3千多居民，這樣的小區(qū)既有一定規(guī)模和資源、能力，又是比較容易達成共識的。小區(qū)規(guī)模太大，就不容易達成共識；小區(qū)規(guī)模過小，資源、能力又不足。

公眾參與還有一個好處。如果居民充分參與了，協(xié)商過了，不僅了解了整個議題和議程，也會更加理解，會遵守自己投票同意的決定，這樣民意基礎(chǔ)就有了。在實施過程中，容易取得居民支持，有的居民還會幫忙說話，跟反對的居民解釋。有居民幫著說話，在社區(qū)做事就會容易很多。比如，有個小區(qū)要拓寬道路，有一戶相鄰居民一直反對，導(dǎo)致無法施工，其他居民就上門去跟他解釋。

澎湃新聞：社區(qū)更新的資金從何來？后期如何維護？

姜鶴：目前，主要的資金來源還是政府，比如彭浦鎮(zhèn)的“美麗家園”項目，區(qū)里今年約有1億左右的投入。總體還是分類施策，對老舊公房小區(qū)，一般是政府托底。如商品房小區(qū)，我們試行政府資助管理、設(shè)計、監(jiān)理等二類費用，業(yè)主自籌施工費用。同時，我們也鼓勵社會資金的投入，如企業(yè)資金的注入，但一般都會有條件，比如加廣告。

對于社區(qū)更新的后期維護，現(xiàn)在提倡共建、共治、共享，日常維護基礎(chǔ)是物業(yè)管理。區(qū)里也一直在推動，先后頒布了《物業(yè)管理達標考核獎勵辦法》和《小區(qū)物業(yè)托底保障辦法》等，會獎勵優(yōu)秀的物業(yè)公司，也會淘汰不達標的物業(yè)公司。此外，核心還是靠社區(qū)治理，取決于基層治理能力的不斷提升。

另外，人和環(huán)境也是互動的，環(huán)境可以塑造人。環(huán)境更好了，人的行為也會更友善，小區(qū)運行維護也會走向正循環(huán)。比如有的小區(qū)就按照社區(qū)花園的方式把植物交給居民去打理。一些居民也會慢慢轉(zhuǎn)變思維，不再只考慮自己的利益，也會更多考慮別人的感受，考慮公共利益。有的甚至成為社區(qū)骨干，在社區(qū)治理上反而更有說服力。

澎湃新聞：“美麗家園”算是上海社區(qū)規(guī)劃師的起點性嘗試，目前運行效果如何？

姜鶴：現(xiàn)在的規(guī)劃領(lǐng)域主要有三個方面，一是給政府提供服務(wù)；二是給開發(fā)商提供咨詢；三是給社區(qū)提供方案和服務(wù)，做微觀層面的社區(qū)規(guī)劃和更新。

我們“美麗家園”有個固定的社區(qū)規(guī)劃師團隊，來自同濟規(guī)劃院二所的規(guī)劃團隊，他們最初提出的模式就是PPP（Pengpu Participatory Planning）——彭浦參與式規(guī)劃。我們幾年做下來，是這么理解的，要應(yīng)對社區(qū)中繁雜的問題，每個社區(qū)規(guī)劃師背后其實都有一個團隊。社區(qū)規(guī)劃師應(yīng)該是社區(qū)的參謀者、參與者、推動者，他們提供專業(yè)的建議，提出具體、形象的解決方案，是更有說服力的專業(yè)第三方，也是社區(qū)不同參與方之間的溝通橋梁。

社區(qū)問題是多種多樣的，所以，社區(qū)規(guī)劃師的涉獵面要廣，要接地氣，懂得和老百姓溝通。如果上來就說功能定位、結(jié)構(gòu)分區(qū)，老百姓聽不懂。

我自己也是學(xué)規(guī)劃出身的。傳統(tǒng)規(guī)劃中，是很難聆聽具體的居民意見的。我在這些年學(xué)會了如何跟居民打交道，能聽懂他們的訴求，找出他們的利益點。我覺得，了解基層的需求，會讓規(guī)劃真正扎根群眾，基礎(chǔ)更加扎實，也更有說服力。

澎湃新聞：在社區(qū)協(xié)商方面，還面臨哪些挑戰(zhàn)？

姜鶴：社區(qū)的新問題不斷出現(xiàn)，群眾對美好生活的向往，居民的需求在不斷提升，以前小區(qū)里綠化，種麥冬就可以。現(xiàn)在居民可能想要草坪，甚至櫻花大道。居民的利益點比較分散，而且會更加注重自己的利益。有些利益之間的矛盾很難調(diào)和，比如鄰避設(shè)施。此外，不同小區(qū)的情況不同，自治能力不同，形成了一定分化。所以，目前的情況是，需求提升，利益多元，利益分化，矛盾的調(diào)和難度加大。

政府的角色還是要調(diào)整，搭好引導(dǎo)性平臺，做好自治共治，保持開放的態(tài)度，看哪種方式最有效，引導(dǎo)動員不同的積極力量。我們還是要做好基礎(chǔ)工作，比如，現(xiàn)在推進的加裝電梯，我們會去做好可行性調(diào)查，看看哪些老舊小區(qū)技術(shù)上是適合加裝電梯的。面對不斷提升需求的未來，我們也要更多地提升自身的創(chuàng)新思維、底線思維和群眾工作能力。

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關(guān)于“社區(qū)更新觀察團”

澎湃新聞市政廳欄目發(fā)起的“社區(qū)更新觀察團”，希望把積極從事社區(qū)更新實踐，想要一起完善社區(qū)的人們集合起來，一起觀察，一起漫步，一起討論。“社區(qū)更新觀察團”將對上海五個不同類型的社區(qū)更新實踐深入考察；相關(guān)實踐者將以“城市漫步”的形式，分享在地經(jīng)驗，并與關(guān)注社區(qū)議題的更多人，在 “空間正義”與“社區(qū)賦權(quán)”的框架之下，共同探討社區(qū)的未來。