2020財年軍費政治的開幕暖場頗有戲劇張力。先是白宮要求五角大樓在2020財年軍費申請中拿掉330億刀，再是民主黨在中期選舉中重掌眾議院。這些變化是否將導致“特朗普擴軍”結束？是，也不是。

首先，特朗普擴軍和“重建”的持續性本就有問題，這與民主黨是否在國會獲得更大話語權有關系，但民主黨的地位不是擴軍放緩甚至調頭的必要條件。

第二，特朗普的所謂擴軍與之前軍費走勢之間的關系是延續大于變化，不存在什么本質、路線上的改變。

第三，中選前被砍掉的330億雖然對財大氣卻并不太粗的美軍來說不是小數目，但是放在未來5年財政計劃甚至更長的周期中，這300億不是重點所在。

今年春天由國會預算辦公室宣布的財政赤字萬億預期，華盛頓局部洗牌之后重回“正軌”的軍費政治，都只是美國軍費進入可能的放緩甚至回落小周期的開始。

在回到“正軌”的軍費政治中，府院、兩黨的扯皮將重現類似奧巴馬第二任期的狀態。軍費政治的程序成本將再次提高，特朗普前兩財年按時完成每一步軍費程序的“成就”恐怕很難再保證，奧巴馬政府那種“拖”字訣政治很可能回歸。

美軍的“重建”希望通過裝備更新換代、轉變作戰思想、調整戰略定位來應對所謂“大國競爭”，從它的角度來說，好消息是《預算控制法案》將于2021年之后失效。但是萬億赤字的預期、軍費回落的隱現以及開始醞釀的軍費削減意味著拆東墻補西墻的日子恐怕還要繼續。

白宮砍錢

本專欄軍費系列曾在上回說道，特朗普擴軍的豪言壯語并不太經得住推敲且前景脆弱甚至可能成為其最后的擴軍。如果2018、19年兩黨不能達成新的妥協，那么2020、21財年將再次出現自動減支甚至政府關門的窘境。

就在五角大樓忙了10個月即將完成新財年軍費申請時，突然被白宮告知這份12月上交的計劃上限從7330億美元降為7000億。這相當于原有上限被下調了4.5%，相較19財年預算下降了2.3%。

在此之前，五角大樓曾希望在2020與2021年分別增加840億與870億。考慮到每個財年的預算都包含一個五年前瞻計劃，特朗普白宮這次主動下調軍費將不僅僅針對2020一個財年。

7330億原本包含什么？330億又是什么概念？

7330億包含6310億基礎軍費和700億海外應急行動（OCO）經費（即戰費），這兩個數字是假設OCO賬戶的錢不會挪用至基礎軍費，而這種掛羊頭賣狗肉的操作在2011年預算法案之后便成為常規，因為OCO賬戶不受2011法案的限制。二者加總的7010億是僅于國防部相關的051功能預算。在此基礎上，能源部的核預算以及其他部門的國家安全相關預算加總為320億美元。最后總數7330億便是我們常講的國防預算，或050功能預算。很顯然，直接砍下330億不是個小數目，已超過OCO賬戶的一半或051功能之外的所有國家安全相關預算。

目前，五角大樓已經十分接近完成以7330億為目標的2020年預算編列。雖然在接到白宮命令之后已開始以新上限編列預算，12月需要上交白宮，而白宮如果不延遲便要在明年2月提交國會，時間并不充裕。但五角大樓明確表示將不會直接放棄7330億的原方案。他們所期望的是在漫長且繁復的預算政治過程中挽回這筆錢。

事實上，我們目前并不需要太多糾結于330億這個數字。一來，這只是2020財年軍費政治大戲的引子，后文將談到，美軍目前一系列表態和新軍費方案編列方式都有政治操作技巧在里面，下定論為時尚早。二來，不論這筆錢最終是否真被砍掉，五角大樓更要頭疼而華盛頓各方也格外鬧心的，是軍費政治整體格局的改變或“回歸”。

中選影響

隨著民主黨重掌眾議院，特別是將重掌國防相關各委員會，軍費政治在經歷相對單純的兩年之后又將回到各方拉鋸的“正軌”。這一拉鋸戰的各方分別是要求捆綁軍費與社會開支的民主黨、鼓吹強軍備戰的共和黨軍費鷹派以及憂心赤字攀高和政府角色太重的共和黨財政保守派。

除了眾議院武裝力量委員會主席、共和黨議員索恩伯利將把位置讓給民主黨議員史密斯之外，在參眾兩院國防相關各委員會、分委員會都會有比較大的人員調整，將會在12月或轉年1月新國會正式“開張”時宣布。

但是正如索恩伯利是堅定的軍費鷹派，史密斯則長期以來批評軍費無度擴張（特別在核武器更新換代問題上），民主黨重掌眾議院后，多個委員會、分委員會都會有重要位子被民主黨占據。國會山的軍費政治將告別軍費花多少、給誰花的相對簡單問題，而重新回到國防開支與社會開支如何掛鉤、政府角色、如何在新的“膽小鬼”博弈中避免雙雙墜崖的左右政治與意識形態的糾纏之中。

如果在兩年內無法達成新的妥協，待到2018財年《兩黨預算案》失效后，2020-2021的軍費標準將自動降至2011年法案規定的水平。不過與2011年那次預算地震不同，華盛頓在如何妥協的問題上已有了更多經驗，特別是三次為2011年《預算控制法案》“打補丁”、連續通過兩年期的《兩黨預算案》為5760億這條紅線之上的軍費“續命”，同時避免無差別強制減支的出現甚至政府關張。

與此同時，2011年《預算控制法案》目前的補丁將在本財年過期，即2019年9月。這一補丁很好地發揮了為特朗普前期擴軍重建保駕護航的作用，但也僅止于此。如果兩黨不能在18、19年內達成新的妥協，2020、2021年的軍費將自動退回2011年法案規定的5760億水平。共和黨軍費鷹派、財政保守派與民主黨三方在政府社會關系、財富分配等重大路線問題上的根本分歧將繼續激化，軍費趨勢變平緩甚至回落大概率將發生。

對于軍費鷹派來說，少有的希望之一恐怕是在軍事開銷與民事支出掛鉤成定局的前提下，說服民主黨實現預算雙高而非攜手“走下去”。

回落周期

在新的軍費回落周期到來之際，會有哪些變化？

首先是錢花在哪里。每當五角大樓不得不在戰備水平與新型裝備之間做二選一或有所側重時，常會傾向于前者。這并不意外，畢竟相對于前景未知且資金和人力投入周期越來越長的軍事力量現代化而言，對于美國這樣需要維持全球霸權存在和介入能力的國家來說，維系現有軍事力量戰備水平永遠是第一位的。

況且其戰備水平也面臨著很大的挑戰。如空軍在最近一次風災中“趴窩”的F-22遭受重大損失，而五角大樓嚴令明年其主力戰機出動率提高到80%。如本專欄分析過的，要實現戰備水平的提升挑戰非常大，而這些問題又不是一兩個財年可以解決的。因此，預算重點放在戰備、在新型裝備發展計劃中進行取舍，沒有問題。

這一取舍將涉及所有軍種、多個武器項目。例如，在新任眾議院武裝力量委員會主席、長期批評核力量投入過大的史密斯影響下，核武器的更新換代毫無疑問會受到影響。在“三位一體”核力量的更新計劃中，用以替代俄亥俄級的哥倫比亞級核潛艇比B-21隱身轟炸機、新的陸基洲際彈道導彈、遠程巡航導彈擁有更強的削支免疫力。如果不得不砍錢甚至直接砍項目（如規劃中的遠程巡航導彈便很有可能被砍），那么哥倫比亞級潛艇是最有可能得到保護的項目。

而在核力量的通盤取舍之外，為了保護哥倫比亞級，海軍一些尚在初期因此沒有形成政治受益群體的項目可能也會被犧牲，如加強近海支援和作戰能力、為瀕海戰斗艦“填坑”的新護衛艦（FFG(X)）計劃。

此外，五角大樓高層多次提及要放緩包括太空、激光、高超聲速武器等項目。但這些本是美國希望在與中俄“大國競爭”、或奧巴馬政府所謂“第三次抵消戰略”中維持或重建優勢地位的基礎。這種主動放緩、“顧全大局”的表態之下，哀怨之態盡顯無遺。而作為美軍“重建”計劃和“大國競爭”方針的直接受益者，軍工企業也在密集發聲，強調削減這些新項目開支的戰略危害性。二者畢竟搭臺唱戲上百年，雖口角不斷但終究是同路人，一唱一和嫻熟無比。而這種輿論和政治施壓也是一種策略。

事實上，五角大樓在面臨經費取舍時經常使用這種以退為進的“苦肉計”，例如將那些他們明知國會極為重視的項目列入削減名單，等待兩黨之間、府院之間纏斗，進而從中得利。不過這種策略也有風險，例如在2013年便未能阻止自動減支的發生，落得個弄巧成拙。

軍費回落，錢不夠花，那么省錢是個選項嗎？理論上是，現實中難。五角大樓一直被外界詬病浪費過甚、管理漏洞太多，這種批評聲音最近幾年尤其強烈，并引發了五角大樓的糾偏例如首次審計、開列節流計劃等等。在五角大樓編列目前的預算申請時，便已將2019至2023年減少行政和項目浪費省下的460億美元作為前提。但問題是，成功省錢只是一個預期，而五角大樓龐大的機構和運作文化、各戰區部隊長期的運行管理機制都不是一朝一夕可以改變。11月中旬，五角大樓完成了這首次審計，不意外地沒有過關。雖然這次審計的結果本身是次要的，更重要的是國防部在晚于美國其他政府部門近30年之后終于開始嘗試改變。但這次審計的過程與結果再一次印證了五角大樓管理中太多的資源、財產管理漏洞。此外，數年以百億計的節流計劃對于每年以千億計的軍費而言即便不是杯水車薪也很難起到決定性影響。

在2015年軍費系列的第一篇文章中，筆者曾說道：“美國軍事戰略轉型已日益淪為官僚政治、軍種間競爭以及組織標準化流程合力作用的產物。”雖然特朗普政府將美國所處戰略安全環境定位于“大國競爭”，雖然這種定位一時間似乎使美軍具備了突破僵局與掣肘進行擴軍、“重建”的條件，筆者依然維持如上判斷。

如果軍費回落小周期真的發生，也不過是戰略再一次成為政治的附麗。

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