8月13日，特朗普在美國紐約州德拉姆堡陸軍基地簽署了《2019財年國防授權法案》。8月23日，參議院通過撥款案。雖然19財年的軍費程序還沒走完，但高效通過并簽署的國防授權法案已如預期體現了美國新的軍事戰略重點，如提高軍隊人力資源投入，瞄準大國戰略競爭，強化技術優勢，等等。

不過，美國此輪軍費上漲是不是像特朗普“吹”的那么意義重大呢？并不。首先，這不僅是實現特朗普擴軍的“最后一公里”，而且很可能是其任內“最后的擴軍”；其次，2019財年軍費不論從數量還是漲幅看，都談不上“歷史性”，而特朗普也絕不是什么“新里根”。

所謂“壯舉”

2019財年軍費出臺效率之高，十分罕見。在前面的專欄里，我們談到美國軍費出臺過程漫長，極易受到不同政府部門乃至個人的偏好影響，高昂的政治和程序成本使得每一步都可能出現延遲，從數周到數月不等。此番軍費授權法案按時出爐，實實在在地創了近二十年的一項紀錄。

不奇怪，這7163億美元成了最近特朗普最為津津樂道的話題——按照白宮的說法，這簡直就是鞏固美國全球軍事優勢和安全基石的“壯舉”。這筆巨款具體怎么花，因篇幅所限，我們就不一一羅列了?？傮w而言，人員方面，美軍將增加15600名現役人員，并將薪金標準提高2.6%；裝備方面，各軍種平臺武器系統，包括F-35和B-21的采購、研發、配件、維修，3艘“阿利?伯克”級驅逐艦、2艘“弗吉尼亞”級攻擊型核潛艇、瀕海戰斗艦后續艦、新平臺的開發和建造等等，都分到了所申請的資金，甚至由國會主導提高了額度。

針對大國戰略競爭，該授權法案也做出了相應安排，涉及美俄軍事合作、對烏克蘭軍事援助、中美企業技術交流、涉臺防務問題等各方面。至于熱炒的太空軍問題，倒是沒有在19財年過關。主要有兩方面原因：一是流程問題。按照之前美國國會提出的組建太空軍的調研要求，五角大樓在2018自然年年底才能完成并提交相關的正式報告，這與白宮不斷對太空軍情有獨鐘的表白是兩回事。太空軍進入2019財年預算原本就不現實，最早也要到2020財年。

二是新軍種涉及面廣，無論資金、人員、組織，還是資產調配都是浩大繁復的工程，短時間內無法搞定，而且這還得是在主要利益攸關方（如五角大樓、空軍）全力配合的情況下?，F實情況是，即便白宮宣布劃撥幾十億美金用于組建太空軍，也沒什么實際用處——幾十億夠做什么？考慮到太空資產高昂的研發生產和使用成本，考慮到軍種組建所需要的人員安置、組織調整等政治和程序成本，太空軍沒有成為2019財年的重頭戲在意料之中，也在情理之中。

2019財年軍費案如此高效，與錢多當然是有些關系的。至少，國會大佬們為各自選區謀福利的爭食在餅做大之后變得相對容易。但這餅到底有多大，也不需要過分解讀。

所謂“新意”

可以說，授權法案為特朗普擴軍的最后一公里鋪平了道路，但是，這筆錢真的像特朗普所言是空前的擴軍壯舉嗎？顯然不是。無論從新意還是金額看，都沒有特朗普和媒體炒作的那么夸張。

即便以軍費為指標來看待美國的戰略方向，也并非一個從奧巴馬武備廢弛到特朗普重振軍威的過程。重振經濟、提高軍費、戰略重心向西太調整等等，其實在奧巴馬任內就開始做了。特朗普即便不算是摘桃子，那肯定也談不上什么扭轉乾坤。無可否認的只是，他很會搶戲。

最近美國針對臺灣防務的調子似乎高了些，但實實在在的內容，如幫助臺灣搞潛艇、臺軍參演等都是老調重彈，在去年的軍費案中就有。而2018財年的軍費案與其說是特朗普的宣言，不如說是奧巴馬的遺產。

非得說“新意”的話，倒也有兩點：一是針對中國企業投資和美中技術合作設限，提高相應審查部門的權限；二是本輪軍費案通過的效率。前者反映了特朗普對大國競爭的態度，后者則體現了把餅做大之后的便利，也有點最后的狂歡的意味，這個我們后面再聊。

再看金額。如果關注美國過去半年的預算動作，這7160億美元并沒有什么驚人之處。2月初，特朗普簽署兩年期的《2018年兩黨預算法案》，就已經對18財年7000億與19財年7163億的軍費水平做了“劇透”。從名義增幅看，19財年軍費的增幅并不大——不到3%，遠遠低于18財年的10%。而18財年是奧巴馬執政后期開始擴軍的延續，即便是“壯舉”，也輪不到特朗普頭上。

從數額上看，19財年的7163億美元也沒有創紀錄。奧巴馬任內10財年與11財年的軍費都比這高，分別為7210億與7170億美元。如果把通脹因素考慮進來，根據美國智庫的計算，07財年和12財年的美國軍費也高于19財年的7163億。以2019年美元計算，過去十余年的軍費峰值出現在2010年，達到8340億美元。

此外，特朗普宣揚的大國戰略競爭雖然在法案中有所體現，但并未得到充分落實。例如，采購和研發經費增加了，但幅度有限，具體項目如高超音速武器、定向能武器、導彈防御、無人系統等等，以10億計的投入只能說是個開始而已，如果還不是杯水車薪的話。

事實上，如果我們比較最終版和參議院版的授權法案的話，就會發現一個重大差異。參議院版用了很大篇幅來強調特朗普的國家安全戰略定位，比如詳細談及無人航空器的戰場使用和戰略價值，在高威脅區展開由海域到陸地的行動的價值，等等。這些試圖瞄準未來大國競賽的動議，由于理念差異或是軍地利益沖突，在眾議院遭到了強烈反對，最終擱淺。當然，眾議院方面也有一些重要議程未在最終版授權法案中體現出來，比如提高五角大樓的效率和透明度。

預算帽與軍費周期

與奧巴馬政府一樣，特朗普以兩年期的兩黨預算法案暫時繞過了《2011年預算控制法案》，不同的是，他最終還是繞不過這一輪預算帽時代終結的問題。

作為1985年《格拉姆-魯德曼-霍靈斯法案》的“重置版”，《2011年預算控制法案》設置了為期10年的預算帽，要求2011-2021年的軍費開支比奧巴馬在2012財年預算中所提出的十年開支請求減少1萬億美元，每年軍費不得超過5490億美元。

強制/自動減支是柄雙刃劍。對于安全戰略的執行來說，其殺傷力在于，在必須減少開支時，你無法按照優先次序進行削減，而必須對每一項同比例削減。強制減支被觸發需要比較苛刻的先決條件，過去數年，實際觸發只有一次。通常情況下，美國政府會通過適度壓縮預算要求和短期預算法案提高預算額度，以一種下拉上拽的方式避免強制減支。

這一輪預算帽時代即將結束，不過這并不意味著特朗普可以更輕松自在地花錢擴軍。恰恰相反，2012財年的臨近意味著軍費下行周期的開始，即便只是一個短暫的小周期。根據國會研究所的計算，為滿足2011年預算帽法案劃定的線，2020、2021財年的軍費很可能陡然降至5000億美元的水平。事實上，嗅覺靈敏的美國軍工業界已經在未雨綢繆做著中長期訂單壓縮的準備。

從這個角度看，2019軍費案高效通過后，特朗普政府的彈冠相慶多少帶著些無力感，更像是在享受本輪軍費上行周期最后的晚餐。