即便疫情陰影盤踞不散，氣候危機(jī)挑戰(zhàn)頻頻，但作為地球多數(shù)人口的居住地，城市仍被寄予厚望——要成為更安全的地方，成為更好的地方。在此，“全球城市策略”推出“好城市”系列，引介若干國際前沿報(bào)告和案例，聚焦“老年友好”、“步行友好”、“宜居繁榮”和“兒童友好”四個(gè)主題。

本周主題為“宜居繁榮”，對(duì)《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》（《創(chuàng)造更好的地方：鄰里住區(qū)提升手冊(cè)》，以下簡(jiǎn)稱“手冊(cè)”）加以引介。手冊(cè)由美國退休人員協(xié)會(huì)（AARP）的“宜居社區(qū)”項(xiàng)目和“新都市主義大會(huì)”（the Congress for the New Urbanism）于2021年聯(lián)合發(fā)布。

AARP是美國最大的非營利、無黨派組織，致力于幫助50歲以上的人隨著年齡增長而選擇生活方式，重點(diǎn)在于加強(qiáng)社區(qū)，并對(duì)家庭最重要的事項(xiàng)提出倡議。新都市主義大會(huì)則致力于倡導(dǎo)可步行的都市主義，以創(chuàng)建社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、環(huán)境韌性和以人為本的地方。著眼于推進(jìn)三大關(guān)鍵目標(biāo)：①支持完整社區(qū)；②使步行場(chǎng)所合法化；③為氣候變化而設(shè)計(jì)。

《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》封面

美國社區(qū)問題溯源：區(qū)劃、街道標(biāo)準(zhǔn)和紅線

美國為何很少有適合步行的城市、城鎮(zhèn)和社區(qū)？為何很難找到適合所有年齡、收入和背景的人共同生活、工作、購物和娛樂的活力社區(qū)？因?yàn)椋蠖鄶?shù)情況下，區(qū)劃法規(guī)和土地使用條例，使得上述愿景難以達(dá)成甚至“非法”。而某些社區(qū)，步行性、機(jī)會(huì)和宜居性之所以乏善可陳，正是在于區(qū)劃和開發(fā)規(guī)劃決策，刻意按種族、信仰、教育背景或收入狀況，把人加以隔離。

新都市主義大會(huì)在AARP和其他合作伙伴支持下，啟動(dòng)了“法規(guī)改革項(xiàng)目”（The Project for Code Reform），對(duì)希望改變現(xiàn)狀但人員和資源匱乏、難以達(dá)成全面變革的社區(qū)提供支持。對(duì)這些地方而言，最明智的做法是追求漸進(jìn)式變革，從而提振經(jīng)濟(jì)、改善建成環(huán)境和居民生活質(zhì)量。《手冊(cè)》正是為社區(qū)小規(guī)模漸進(jìn)式改造提供方法，可在無需顯著修改區(qū)劃和變更土地使用政策的前提下開展。

區(qū)劃和街道標(biāo)準(zhǔn)是決定一個(gè)地方成敗的根本所在——規(guī)定了停車位的地點(diǎn)和數(shù)量、人行道的寬度，以及房屋建筑所處位置。如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，良好的區(qū)劃和規(guī)范可以提供住房和出行的不同選擇，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)，并使建成的商區(qū)和住區(qū)近悅遠(yuǎn)來，為所有年齡、種族、身體能力、收入和家庭結(jié)構(gòu)的居民提供公平的服務(wù)。

一個(gè)多世紀(jì)前，因工業(yè)革命對(duì)環(huán)境的影響凸顯，基于用途的傳統(tǒng)區(qū)劃出現(xiàn)。區(qū)劃被視為保護(hù)房產(chǎn)價(jià)值、管理增長的一種機(jī)制，并解決與污染、過度擁擠以及新鮮空氣和自然光照等相關(guān)公共衛(wèi)生問題。又一輪區(qū)劃法規(guī)是在20世紀(jì)中葉編訂，以適應(yīng)和引導(dǎo)二戰(zhàn)后的房地產(chǎn)繁榮。這些區(qū)劃大部分至今依然適用，反映了美國政府的政策偏好和優(yōu)先事項(xiàng)，即擴(kuò)大國家公路系統(tǒng)并促成從戰(zhàn)場(chǎng)中歸國的士兵擁有住房。區(qū)劃以及政府、貸方和保險(xiǎn)公司的其他做法，例如紅線劃定，對(duì)某些地區(qū)和人口有利，卻令其他地區(qū)和人口置于劣勢(shì)。

1939年美國房屋業(yè)主貸款公司（HOLC）為洛杉磯劃定的紅線。紅線劃定鼓勵(lì)銀行拒絕為“不受歡迎的人口”所占據(jù)的“危險(xiǎn)”地區(qū)提供抵押貸款，從而使得居住隔離固化和永久化。盡管1968年的《公平住房法案》已禁止這樣做，但紅線的影響積重難返。時(shí)至今日，在HOLC地圖上劃定的“危險(xiǎn)”社區(qū)，仍有3/4比其他社區(qū)貧窮。

20世紀(jì)下半葉以來采用的區(qū)劃規(guī)范，使得以“底商上住”為特色的主街和市中心難以建成，甚至被視為“非法”。眾所周知，這種混合用途、宜居宜業(yè)的地塊和物業(yè)，可為社區(qū)的活力和多樣性做出貢獻(xiàn)——使居民輕松獲得商品和服務(wù)，提供就業(yè)和商業(yè)機(jī)會(huì)，為公平的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供支持。許多人希望自家步行距離內(nèi)有咖啡館、小餐館和市場(chǎng)，許多人希望能步行上班。在很多地方，當(dāng)?shù)貐^(qū)劃已不再滿足社區(qū)的需求、愿景和目標(biāo)。

重塑空間：區(qū)劃小改變，社區(qū)大不同

如何設(shè)定目標(biāo)？

漸進(jìn)式的改變，可著眼于為社區(qū)帶來以下改變——

促成：①商戶開業(yè)、擴(kuò)張或適應(yīng)的條件；②多類型住房供應(yīng)，例如復(fù)式公寓、花園公寓和附屬住宅單元；③街道設(shè)計(jì)更適合步行者和騎行者

消除：①在社區(qū)內(nèi)提供多種類型的住房和開展商業(yè)經(jīng)營存在的障礙；②過多的停車位，以及不會(huì)為社區(qū)增加價(jià)值的停車規(guī)則；③可能危及或阻礙行人的街道尺寸規(guī)定和慣例。

如何通過區(qū)劃變更提供支持？

社區(qū)的區(qū)劃變更（zoning code reform）既是技術(shù)過程，也是政治過程。要達(dá)成變化，倡導(dǎo)者需要積極參與、教育和激勵(lì)社區(qū)。

首先，要識(shí)別出需求以及如何通過變更來滿足需求。

成功的區(qū)劃改革具有明確目標(biāo)。而作為開端，倡導(dǎo)者可以舉例說明，哪些區(qū)劃規(guī)則已行不通，或者哪些做法盡管在區(qū)劃中被禁止但有益于社區(qū)。如前所述，美國沿用數(shù)十年的區(qū)劃，已成為社會(huì)和種族隔離的工具。而通過增加對(duì)本地商業(yè)的支持以及對(duì)可負(fù)擔(dān)住房的保護(hù)，并防范流離失所的發(fā)生，經(jīng)由區(qū)劃變更，可扭轉(zhuǎn)過去的錯(cuò)誤，并逐步消除不平等。

其次，把區(qū)劃變更與社區(qū)的利益和關(guān)注聯(lián)系起來。

誰是決策者，他們的利益是什么？他們的目標(biāo)是否與民眾的關(guān)注一致？

共同的關(guān)注目標(biāo)如下：

增加機(jī)會(huì)：允許更靈活的土地使用，重塑或加強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加住房類型選擇，營造有吸引力的公共空間，提升安全性，以及為弱勢(shì)居民創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

以更新地段和片區(qū)為重點(diǎn)：區(qū)劃的修訂，如改進(jìn)的設(shè)計(jì)和簡(jiǎn)化的開發(fā)流程，可以引導(dǎo)在所需區(qū)域的投資，從而支持社區(qū)所期盼的改變。

從那些被擱置的規(guī)劃方案中吸取教訓(xùn)：社區(qū)可能曾虛擲時(shí)間和金錢在那些從未實(shí)施過的規(guī)劃中。擬促成的變革應(yīng)與社區(qū)總體規(guī)劃銜接，這樣可增加其實(shí)現(xiàn)的可能性，以此促成社區(qū)適應(yīng)新的挑戰(zhàn)或機(jī)遇。

最后，預(yù)判并消除潛在的痛點(diǎn)。

對(duì)變更要盡可能公開透明的解釋，且易于理解。即便如此，仍會(huì)面臨挑戰(zhàn)。

對(duì)成本和能力的質(zhì)疑：人們總會(huì)對(duì)成本和人員配置存疑，因此決策者必須明確，漸進(jìn)式的社區(qū)變更必須耗用較短時(shí)間，以較低風(fēng)險(xiǎn)和較低成本實(shí)現(xiàn)。

法律問題：社區(qū)的區(qū)劃變更，在實(shí)施之前，都會(huì)由社區(qū)律師或土地利用專家進(jìn)行審查，因此社區(qū)或其領(lǐng)導(dǎo)者可集思廣益，思考新路徑，不必太過受法律束縛。

公共支持的缺乏：降低區(qū)劃變更的復(fù)雜性，并使之與當(dāng)?shù)啬繕?biāo)相適應(yīng)。漸進(jìn)式區(qū)劃變更的好處，正是易于被公眾理解并得到支持。

對(duì)美國大多數(shù)郊區(qū)居民而言， 小汽車必不可少。

恰如其分的變更之道：為更好的主街和市中心加以規(guī)劃

為了使?jié)u進(jìn)式區(qū)劃變更有效，并促成更美好地方的營建，需要在恰當(dāng)?shù)奈恢脤?shí)施恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。具有吸引力的市中心或主街，其成功之道在于提供了一種“地方感”。它們看起來并非千篇一律的購物中心，或兩側(cè)分布著連鎖餐館、露天購物中心和大賣場(chǎng)的街道。當(dāng)把住房建設(shè)引入市中心時(shí)，一方面，市中心的商家得到了固定的顧客；另一方面，不能或不想開車的人可以住在步行可達(dá)的社區(qū)，“街道眼”可提升社區(qū)的安全性。建議努力方向如下：

關(guān)于街景：簡(jiǎn)單區(qū)劃規(guī)則改變，就可以將街道從服務(wù)于小汽車的空間，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜目臻g。

可以快速完成的改變：保留街道和背街小巷；設(shè)定路側(cè)公共停車位，位置方便，營商友好；允許適當(dāng)?shù)摹罢嫉馈保蛷d門前的戶外用餐空間，以及外挑的遮陽篷都是有益的“占道”，當(dāng)然，前提條件是確保各種類型行人（包括殘疾人）安全無礙通行。

需要一定時(shí)間和投入的變更：建設(shè)“完整街道”，意即對(duì)所有類型道路使用者的需求都加以考慮的街道；行車道瘦身，限速不錯(cuò)，但減少行車道的數(shù)量和寬度會(huì)更有效；為公共領(lǐng)域設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于營造美好公共空間而言必不可少，比如確定人行道的最小寬度、明確要求提供路旁停車位，對(duì)行道樹、戶外座位和行人尺度的照明提出要求等；提供雨洪管理設(shè)計(jì)和工程措施；拆除那些破壞或割裂社區(qū)的公路。

關(guān)于建筑形式和用途：建筑物塑造了主街和市中心的公共空間。區(qū)劃微小調(diào)整，就可確保建筑形式恰如其分；為鼓勵(lì)公平發(fā)展和提振當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，建筑用途應(yīng)允許改變，無需復(fù)雜流程和許可證申請(qǐng)。

可以快速完成的改變：取消主街和市中心的地塊建筑覆蓋率相關(guān)限制；街道兩側(cè)建筑高度至少達(dá)到街道寬度的一半，街道才是舒適戶外空間；支持混合使用；對(duì)建筑用途加以寬泛化分類和管理，僅對(duì)若干特殊用途施加限制；允許臨時(shí)性結(jié)構(gòu)物和短期使用，為商家降低門檻；運(yùn)用綠化或隔音墻把建筑與繁忙的道路分隔；建筑造型可能成本高昂且做作，店主在市中心和主街經(jīng)營成功的關(guān)鍵，是吸引人的店面和底層空間，因此可放松限制，鼓勵(lì)他們打開便于經(jīng)營的店門、智能標(biāo)牌和朝向街道的櫥窗；包容性區(qū)劃會(huì)鼓勵(lì)或要求開發(fā)商在新建或改建的住宅項(xiàng)目中為中低收入家庭預(yù)留一定比例的單元，主街和市中心也不例外。

需要一定時(shí)間和投入的變更：對(duì)于市中心毗鄰住宅區(qū)的地方，提出涉及高度限制、邊界退讓等兼容性問題；鼓勵(lì)混合收入的多戶住宅開發(fā)；鼓勵(lì)私人停車位釋放，達(dá)成部分時(shí)段的公共共享；考慮到市中心和主街活力和活動(dòng)是優(yōu)先考慮，應(yīng)放松建筑密度和容積率的限制，或索性不設(shè)限。

完整街道，把步行者、騎行者、公交車、小汽車等需求一并納入設(shè)計(jì)考慮。

關(guān)于外墻、立面和停車位：對(duì)建筑物與街道的交界區(qū)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行簡(jiǎn)單變更，就可以對(duì)社區(qū)繁榮產(chǎn)生巨大影響。

可以快速完成的改變：建筑物與街道和人行道之間的距離非常重要，設(shè)置為10英尺（約3米）適合于大部分主街和市中心，太寬如同停車場(chǎng)，會(huì)失去生機(jī)，太窄則會(huì)影響人行道和適當(dāng)?shù)恼嫉阑顒?dòng)；沿人行道分布的建筑，設(shè)置朝向人行道的入口；街道旁建筑的地面層或二層空白墻連續(xù)長度不應(yīng)超過30英尺（約9米）；提供視線的通透性，店鋪的櫥窗、玻璃墻等可滿足；鼓勵(lì)共享停車位。

需要一定時(shí)間和投入的變更：空置地塊和空置建筑都會(huì)破壞市中心和主街氛圍，要避免出現(xiàn)空隙；取消停車要求，停車要求主要為依賴汽車的郊區(qū)購物中心設(shè)定，不適合于市中心。

恰如其分的變更之道：為更好的鄰里住區(qū)規(guī)劃

與市中心或主街相鄰的住區(qū)，被稱為“鄰近住區(qū)”。就美國城市而言，它們多在1950年代之前開發(fā)建成，包括各種不同大小的單戶住宅以及復(fù)式、三聯(lián)、四聯(lián)和小型公寓樓。鄰近住區(qū)的吸引力在于適合步行，居民經(jīng)常光顧當(dāng)?shù)厣痰旰筒宛^，無論步行、騎自行車還是乘坐公共交通工具，日常需求都可以輕松滿足。隨著時(shí)間推移，區(qū)劃和土地利用的變化阻礙了其發(fā)展。然而，這種具有多種住房選擇的步行社區(qū)的存在，對(duì)美國城市中心和主街的成功至關(guān)重要。針對(duì)鄰近住區(qū)開展的區(qū)劃變更，通常首先是改善衰敗的街景，隨后是恢復(fù)陳舊傳統(tǒng)社區(qū)中歷史悠久的住房類型組合。

辛辛那提市西區(qū)Betton Street，這一傳統(tǒng)住區(qū)的住房類型組合多樣，背后可見城市天際線。該住區(qū)去往市中心需步行24分鐘，或自行車騎行6分鐘。（來自手冊(cè)第13頁）

關(guān)于街景：離開市中心和主街，鄰近住區(qū)的街景過渡為安靜居住氛圍。

可以快速完成的改變：保留街道和背街小巷；實(shí)施20英里/小時(shí)（約32公里/小時(shí)）的最大限速，確保寧靜安全。

需要一定時(shí)間和投入的變更：車行道瘦身和減量；許多歷史街區(qū)的街道非常狹窄，兩輛對(duì)向車輛得侵占停車道才能通行，要為此類街道設(shè)定錯(cuò)車讓路空間；設(shè)定公共空間標(biāo)準(zhǔn)，活力取決于開放空間、通行權(quán)和街景，公共場(chǎng)所應(yīng)宜步行，并有相對(duì)統(tǒng)一的外觀和感覺，應(yīng)對(duì)人行道寬度、路邊停車位、行道樹和宜人照明提出要求；完整街道策略，在鄰近住區(qū)中更易于實(shí)施，提供富有效率且對(duì)社區(qū)和到訪者皆友好的路線，作為橋梁將主街和市中心與更遠(yuǎn)的住區(qū)連接起來。

關(guān)于建筑形式和用途：歷史街區(qū)的一個(gè)主要問題在于，20世紀(jì)中期美國的區(qū)劃法規(guī)，把若干現(xiàn)有房產(chǎn)和地塊列為“不合乎規(guī)范”（“nonconforming”）。區(qū)劃規(guī)定需要與當(dāng)前條件匹配。此外，為建筑使用賦予靈活性，可鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，提升住房負(fù)擔(dān)能力，確保所有權(quán)，進(jìn)而提振當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

可以快速完成的改變：允許在家經(jīng)商創(chuàng)業(yè)，通過對(duì)標(biāo)牌、工作空間所占建筑面積比例、員工和顧客數(shù)量、營業(yè)時(shí)間、噪音、煙霧等加以監(jiān)管來避免可能導(dǎo)致的滋擾；把判定為“不合乎規(guī)范”的當(dāng)前房產(chǎn)和地塊列為“合乎規(guī)范”，并允許房主按其所需改造；就臨街建筑的退讓而言，新建筑應(yīng)當(dāng)與舊建筑對(duì)齊；支持其他建筑類型，歷史街區(qū)中原本有多種類型住房組合，但隨著時(shí)間推移，區(qū)劃限制或消除了多樣化的住房選擇，尤其是小型多戶住宅——它們的價(jià)格和形式對(duì)老年人和年輕人都有吸引力，因此鄰近住區(qū)中應(yīng)納入。

需要一定時(shí)間和投入的變更：修改地塊大小和退讓標(biāo)準(zhǔn)，以反映出最初的肌理并保留舊有結(jié)構(gòu)；重新引入鄰里住區(qū)中的店鋪，以前人們可以從自己的家中——無論公寓還是獨(dú)立住宅——步行到街角市場(chǎng)、干洗店、咖啡店，這些店鋪通常位于鄰里住區(qū)邊界的繁忙街道上。然而，現(xiàn)今區(qū)劃取締了這些店鋪，無論是買一盒牛奶還是理個(gè)頭發(fā)，都得靠車，亟需改變這種狀況；取消某些設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和若干不切實(shí)際的規(guī)則。

關(guān)于外墻、立面和停車位：如果區(qū)劃做得好，鄰近住區(qū)將成為滿足居民日常需求，充滿活力并積極參與的地方，無論年齡、收入或駕駛能力如何。

可以快速完成的改變：要求臨街建筑都有朝向人行道的入口；如果建筑物后部或旁側(cè)有小巷，則要求所有車輛都從小巷而非街道駛?cè)耄话淹＼囄辉O(shè)置于建筑后方。

需要一定時(shí)間和投入的變更：商業(yè)區(qū)中地塊空置或建筑空置都影響其活力，要盡力填充；放松甚至取消停車位限制，因?yàn)檫@些限制更適合郊區(qū)而非城市，業(yè)主或租戶可能仍需要最少數(shù)量的停車位，但可以開發(fā)創(chuàng)造性的解決方案，比如充分借助周邊共享停車位。

城市中心區(qū)閑逛的一家三口。

結(jié)語

對(duì)美國城市而言，借助區(qū)劃變更改善社區(qū)，并沒有放之四海而皆準(zhǔn)的方案，也不能指望一蹴而就解決一切問題。但以下建議可指明正確的努力方向。

理解哪些變更是有可能實(shí)現(xiàn)的：社區(qū)希望改變嗎？地方是否具有對(duì)這些改變進(jìn)行管理的能力？就提出的區(qū)劃法規(guī)變更的采納和實(shí)施而言，是否有政治意愿？

方案的因地制宜和本地化：應(yīng)在當(dāng)?shù)乇尘跋伦鰶Q策，而不是指望千里之外的某個(gè)決策機(jī)構(gòu)；關(guān)注當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)——規(guī)劃的零售空間或市中心住宅是否是社區(qū)需要和期待的？培育強(qiáng)大的地方經(jīng)濟(jì)需要什么？

保持簡(jiǎn)單：不要試圖通過區(qū)劃對(duì)健康和安全事項(xiàng)加以管理；不要試圖對(duì)各種可能情景加以預(yù)測(cè)；不要試圖預(yù)測(cè)未來市場(chǎng)需求，不確定性如此之大，一切都在變化；不要?jiǎng)?chuàng)建設(shè)計(jì)指南或建筑規(guī)范來使區(qū)劃變更復(fù)雜化。

并肩前行：認(rèn)識(shí)到一切照舊，就會(huì)一成不變；棄用那些早就不適合的法規(guī)；確保社區(qū)和重要的利益相關(guān)者理解并支持區(qū)劃變更。

關(guān)注基礎(chǔ)：高品質(zhì)的建筑，恰如其分的位置，以界定公共領(lǐng)域——并做好準(zhǔn)備，這些建筑的用途將隨時(shí)間發(fā)生變化；在街道上或建筑后部設(shè)置停車位；為人而做設(shè)計(jì)，考慮小汽車的出入。

一切剛剛開始：漸進(jìn)式區(qū)劃變更并不能解決一切問題，把城市營造為美好家園，需要持續(xù)努力。