土地和人口是一個城市發展的兩大基礎性要素，特別是對于超大城市來說，兩者對城市發展的支撐性作用更為突出，對城市功能和能級的影響更為深遠復雜。

關于超大城市人口尤其是外來人口問題，筆者已有過專門論述（澎湃下午茶觀察：超大城市外來人口問題如何破題）。鑒于土地既是生產資料，又是經濟社會活動的重要載體，對于超大城市繁榮可持續發展至關重要，本文將針對超大城市遭遇的土地難題，結合國際大都市的共同經驗規律，談談個人的理解與認識。

一、超大城市都面臨著土地（建設用地）“天花板”

北京、上海、深圳等城市是我國超大城市的代表，這些城市的土地寸土寸金，同時也面臨較為嚴重的建設用地短缺問題。突出表現如下：

◆北京市城市總規提出，到2020年全市建設用地總規模控制在3720平方公里以內，到2035年則控制在3670平方公里左右。其中，城鄉建設用地規模北京之前已經達到了2921平方公里，到2020年要減到2860平方公里左右，到2035年要減到2760平方公里左右。

◆深圳市在2015年全市建設用地面積就已經達到了975.5平方公里，距離1004平方公里的2020年規劃控制目標只有20多平方公里。

◆上海市在2017年底建設用地規模已達到3169平方公里，距離2035年不超過3200平方公里的控制目標只有31平方公里。

在這種新增建設用地緊缺背景下，每個城市都祭出了“土地減量化大棒”，并出臺了強有力的“城市更新”政策，意在向存量土地要空間。

有人可能會說，北京市域陸地面積16410平方公里，上海市域陸地面積6340平方公里，土地又不是沒有，為什么就不能再多規劃一些建設用地呢？

我們應該認識到，當前我國幾座超大城市“建設用地占城市陸域面積的比例”已然較高：

上海2017年底全市建設用地規模達已超過市域陸地總面積的46.8%。深圳按照2020年規劃控制目標1004平方公里，建設用地規模也超過市域陸地面積的50%。北京市平原面積只有6200平方公里，按照2020年建設用地總規模控制在3720平方公里以內的目標，建設用地也早已超過市域平原面積的50%。

城市面積的一半土地用來搞建設，從城市管理者的角度來看，他們很容易擔心這么大的城市開發強度，會對城市品質構成重大威脅，會對城市的資源和環境承載力構成重大挑戰，因此需要嚴肅認真對待，甚至不惜踩下急剎車。

當然，也有人指出，從“單體城市”而不是“大都市圈”角度來看，有些國際大都市的市域開發強度同樣很高：

◆倫敦市域面積1577.3平方公里，建成區面積在2005年就超過800平方公里，開發強度早已超過50%。

◆新加坡面積719.1平方公里，建成區面積在2010年達到374.5平方公里，開發強度也超過50%。

◆首爾市域面積605.25平方公里，2010年建成區面積超過360平方公里，開發強度同樣超過50%。

比較可見，北上深的城市開發強度和那些國際大都市差不多。但我國超大城市（尤其是北京和上海）的建設用地總規模，卻是國際大都市單體城市中最大的，甚至超過了全球人口數量前八大單體城市之中多數城市的整個市域面積。

超大城市在土地空間上還應該繼續長大嗎？一個具有卓越品質、強大吸引力與影響力的國際大都市，其合理的土地發展規律應該是怎樣的？回答好這些問題，對于指導中國特色“大國大城”工作實踐，具有重大價值與意義。

二、超大城市的城市空間規模一定會有個邊界

當今這些著名國際大都市的市域面積其實都不大：紐約、新加坡、首爾的市域面積都在1000平方公里以內，倫敦、香港都在2000平方公里以內，更大的東京都也只有2200平方公里（比深圳市僅大200平方公里）。

這些國際大都市難道就不覺得城市土地（建設用地）不夠用嗎？難道這些城市就沒有土地擴張沖動？

筆者想提出一個看待這個問題的新視角：這些著名國際大都市之所以市域面積多年長不大，城市運行的“時間因素制約”可能是一個非常關鍵的原因。

整個城市經濟社會活動的開展，包括單位、組織和個體的工作、交流、合作，都離不開交通、溝通和互動。在以資源集聚、配置、輻射見長的國際大都市中，數量龐大的單位組織之間、個體之間，其互動與交流的頻率非常高、次數非常多，這就要求國際大都市的整個城市運行必須具備非常高的效率，必須能夠降低時間成本，提高單位時間效率，這樣才能夠提高整個城市的效率、能級和品質，才能夠實現國際大都市的核心競爭力。

比如，在國際大都市中，所有CBD區域都有一個約定俗成的規則——要能在很短時間內見到想見的人（據說早期的CBD還有“五分鐘見到人”的說法），目的就是確保商務人士的商業溝通非常高效。

有一種“金融城”的定義是：世界上最貴的人（價值創造能力非常強的人）到此處來，一天可以安排幾場會談？經驗數據是，在紐約、香港中環、東京等地，一般可以達到8-9個。

再如，所謂大都市“1小時通勤圈”，說明這個時間成本在大多數人看來，還在可接受范圍。但是，如果單向通勤超過2小時，對照日均8小時工作時間，至少額外增加4小時交通時間成本，這樣個體的工作和生活質量必將受到很大影響。所以，我們在世界上很難找到“2小時通勤圈”的顯著案例。

上述例子說明，時間因素在大城市土地空間格局形成中的關鍵作用，最直觀的結果便是體現在各種資源要素的價格水平上——要想省時間，對不起，無論什么資源和產品服務的價格都很貴。所以，我們看到國際大都市從市中心到外圍，地域空間價格遞減規律非常清晰。因此，價格成本和時間成本的平衡點，往往就是一個城市區域的邊界所在。

正是這種“時間維度”的運作邏輯，很大程度上決定了一座超大城市的空間集聚范圍（城區）不會太大、太開散，更不會無邊際地蔓延下去。雖然現代交通與溝通技術水平在不斷提升，某種程度上會改善時間作用邏輯的邊際效應，但畢竟它們也存在一個臨界值的問題。

特別需要指出的是，當超大城市跨過工業化、進入到服務經濟和創新經濟為主的發展階段，整個城市運行對時間的要求比工業化階段要高得多、復雜得多，這就導致城市土地空間發展的主旋律將會由“擴張”轉向“收斂、集聚”，這種“時間要素的空間表達”規律往往是制約城市空間擴張的深層次力量。一旦城市規模超過必要的限度，整個城市的時間成本將會嚴重削弱城市的能級、品質和效率。

三、分類處理好超大城市城區與郊區的土地發展問題

那些多年來守著區區幾百平方公里、一兩千平方公里市域面積的國際大都市是怎么在土地上做文章的？我們的超大城市未來土地發展方向在哪里？

需要說明的是，我國超大城市與國外大都市的土地空間構成形態差別較大，最突出的差別就是我們超大城市的市域范圍內，在城市化區域之外，還存在著面積數倍于城區的郊區和鄉村地區（深圳除外），而國外大都市的市域范圍內，或者全部都是城市區域，或者只有很小部分的郊區和鄉村。認識到這種差別，是我們理解中國超大城市的重要前提。

應該說，北京、上海、廣州等超大城市本身更像是一個中型或小型的都市圈，城區則更像是一個核心城市。筆者以為，以都市圈而不是以單體城市的視角，審視、謀劃、管理我國的超大城市，應該成為未來超大城市土地空間工作的一個重要指導原則。

就思路而言，未來有如下幾個重點：

1、超大城市的城區土地空間利用應進行“更大力度的經濟加密”

以前，處于工業化階段的超大城市，有一句響亮的口號——繁華看市區、實力看郊區。而如今，伴隨著城市進入到以服務經濟和創新經濟為主的發展階段，作為現代服務業、商務集聚、創新創業甚至柔性制造的主要承載平臺，城區的重要價值重新得到發現和重視。國外大都市在經歷上一輪郊區化與都市圈建設之后，如今也紛紛重新聚焦城市區域尤其是中心城區，通過混合、加密與更新等多種手段，提高城市的經濟密度，提高城市的創造力、影響力與輻射力。因此，這個口號應該做些修正——郊區是實力的體現，市區更是現代城市實力的體現。

當然有人可能會認為，這些老牌國際大都市已沒有多少土地空間了，因此它們要進一步發展，不得不重新來打“中心城區土地空間”的主意。這種理解有一定道理，但筆者更想指出，卓越、偉大的城市不是一天建成的，它需要在相對固定空間范圍內持續地資源投入和積累，需要工筆畫一般地精雕細琢，需要把多種要素、多種功能進行最有效率和最有效益地組合。正是在這種“城區加密”思路的指導下，東京、紐約、倫敦等國際大都市既大大提升了城市品質，又創造了非常高的經濟產出。

上述規律和經驗啟示我們，我國超大城市未來土地發展的首要思路，應該是對標國際標桿城市，在適當疏解城市非核心功能的同時，對本已面積較大的城區（尤其是中心城區）進行經濟加密、功能加密和設施加密，實施緊湊型的城市土地空間發展戰略，帶頭扭轉我國城市普遍“開發強度大但密度不大”的粗放型土地利用方式，切實走出一條“密度為王”而不是“空間為王”的城市土地發展新路。

2、超大城市的郊區土地空間利用應更突出“集約節約利用和特色打造”

從城市所掌握土地資源的角度看，擁有大片郊區土地，對超大城市來說總歸是一件好事，比如有些外國人看不懂，上海市域內居然還有一個和整個香港（而不是香港建成區）面積差不多的崇明島。可以說，這也是上海這座城市的寶貴資源。但是從土地高效利用的角度看，那么大面積的郊區，如何把每一塊土地的價值發揮好，對超大城市來說是非常大的挑戰，甚至這個難度一點都不小于城區部分。

按道理說，以都市圈視角來看，超大城市的城區和郊區應該互相錯位、互相補充并相得益彰：城區是超大集聚，郊區則應該是中型或小型集聚；城區是盡顯魅力的超級都市，郊區則是各有特色的市鎮體系和生態田園；城區是高容積率和高密度的，郊區則是相對低容積率和低密度的。

道理大家都懂，但問題是按這種理念實踐的過程中，超大城市郊區土地相對較多，容積率又不高，很容易導致建設用地規劃面積較大，土地利用效率不高，土地浪費現象較為嚴重。尤其很多郊區投資積累并不足，在郊區投資黑洞效應依然明顯的條件下，郊區單位面積土地的投資量仍較有限，這也非常不利于郊區土地的高效利用。在所有這些因素的影響下，現在超大城市郊區的形象有些尷尬：郊區新城和市鎮攤子鋪得太大，城市味道不那么足，同時鄉村地區的鄉村感覺又不那么明顯，有些“城不太像城，鄉又不太像鄉”。

面對這樣的困境，未來超大城市郊區土地發展的思路，應該是旗幟鮮明地提出郊區土地要更加集約節約利用，堅持“小而美”和特色導向，無論是郊區新城和市鎮打造，還是鄉村田園規模化建設，都不要全面開花、拼命拉大框架、平均用力，而是要保持定力，擅于“戰略留白”，整合資源聚焦有限范圍，有重點、排梯隊、分階段地推進郊區土地空間開發利用。

3、超大城市工業園區的土地空間利用要“更有彈性、更與時俱進”

雖然現在都進入了服務業為主的發展階段，但每個城市仍保有相當體量的工業用地規模，仍存在著數量不少的大大小小工業園區，這也是中國超大城市郊區土地構成的一大特點。

以上海為例，雖然上海多年來一直在努力促進低效工業用地減量化，但是根據規劃，到2020年全市工業用地總規模仍有550平方公里左右，占全市建設用地比重仍達到17%左右。

面對這種情況，難免有人會質疑：現在大城市都在叫“沒有土地了”（主要指建設用地指標），但現狀卻是還有那么龐大的存量工業用地，按單位面積增加值、稅收等指標計算，無論是國際同類城市比較，還是和中心城區的現代服務業比較，這些工業用地的產出往往都被甩在后面。

客觀地講，造成這種狀況的原因也是多方面的，有土地規劃限制方面的原因，有土地管理水平不高的原因，有前幾輪產業開發的歷史遺留原因，也有現有產業競爭力不足的原因，等等。但不管怎樣的原因，既然這類土地的規模很大，就要想方設法提高其價值產出和利用效率。

未來，超大城市工業園區的土地發展思路，應該是保持更大的規劃利用彈性，以與時俱進的心態，推動土地由單一功能向綜合功能轉變，由低密度向高密度轉變，同時圍繞培育具有強大市場競爭力和創新力的產業與產品，積極創新土地利用方式，努力提高土地的產出效率。

（作者李顯波系上海發展戰略研究所所長。特別聲明：本文受周其仁教授在上海的調研啟發良多，特向周其仁教授致敬）

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謀劃“十四五”系列專欄由上海發展戰略研究所聯合澎湃新聞·智庫報告共同發起，當前上海正在積極謀劃“十四五”規劃前期思路研究，上海城市未來發展動力在哪里？城市功能和布局如何更好地塑造？城市能級和品質如何進一步提升？面對新一輪發展的重大戰略選擇問題，上海必須給出自己的清晰答案。