大文豪莎士比亞講過“城市即人”，城市最終是為構成城市的人服務的，同時城市也離不開人的支撐。一個城市如果更繁榮、更有動力、更有氣質魅力，必然要以相當數量的有活力、有干勁、有想法的人群集聚為基礎，這其中除了本地人群，還需要大量的外來人口即移民。

如果早晚高峰時期站在上海大型軌交換乘站臺，望著步履匆匆潮水般的人流，看著多數人還都是歲月年輪未充分刻上臉龐的年輕人，尤其相當比例都是來自天南海北的移民，你難免會感嘆“這就是生生不息，這就是城市的朝氣與活力”。人潮中今天還籍籍無名的雙肩包年輕人，說不準可能就是明天的華羅庚、錢學森，就是明天的馬云、馬化騰。

打開城市發展史，我們會發現，一座城市是否具有蓬勃生機，其中一個檢驗標準便是看其外來移民情況，無論是外國移民還是本國外地移民，無論是移民數量還是移民質量，都構成重要的判斷依據。中國老話講“人挪活、樹挪死”，帶著對更加美好生活的企盼，移民群體以“敢于探索、勇于奮斗、強于改變”的精神氣質，在努力主宰自己命運、實現自我的同時，也為移民城市的發展做著重大貢獻。

比較中小城市，外來人口群體對超大城市的影響更為深刻，對超大城市的貢獻也更為突出。從外來人口數量和結構來看，北京、上海、廣州、深圳四個超大城市盡管各有特點，但都算是比較典型的“移民之城”。正是有了大量移民，這些城市從人口規模上看都是龐然大物，且是高度集聚的龐然大物。值得關注的是，城市規模一旦實現超大，任何一個領域都很容易實現規模經濟和復雜的專業分工，容易產生各種各樣的創業和就業機會，進而吸引更多的移民人口進入，這就構成了一個人口超級循環。這四座一線城市之所以能夠魅力四射、引領潮流、較好地承擔國家戰略功能和使命，與廣大外來人口群體的貢獻高度相關。

在此背景下，2019年12月27日下午，復旦大學熊易寒教授做客《澎湃下午茶》（第八期），以“超大城市、移民與城市競爭力”為主題，重點談論“政治學視野中的移民與城市、地方性公民權與新二元結構、戶籍制度安排、產業與移民”等觀點，呼吁超大城市要繼續敞開懷抱，接納、包容、善待外來人口群體，從而打造更強的城市競爭力。

在熊易寒教授的啟發下，我們應該深入思考，既然大家都認為超大城市發展離不開外來人口的重要貢獻，為什么這些城市近年來對待外來人口的政策卻在趨緊（相比廣州、深圳的相對寬松，北京、上海的人口調控政策力度更大）？這些城市在焦慮什么？它們存在哪些難處？當今的技術和經濟社會發展為重新審視超大城市外來人口問題，又提供了怎樣的有利條件和要求？超大城市破解外來人口問題的出路是什么？筆者想結合上海的實際情況，談談對這些問題的粗淺理解和看法。

1、超大城市在外來人口問題上有自己的難處

當前，中國超大城市人口數量已基本達到世界最大城市的規模水平。2018年底公開數據顯示，深圳全市常住人口1302.66萬人，廣州是1490.44萬人，北京是2154.2萬人，上海是2423.78萬人。研究世界人口規模前八名的城市數據，我們發現，除了中國的上海與北京，其他六個城市分別是：東京大都市圈，人口為3700萬左右（嚴格地說，東京都這個單體城市的人口為1400萬左右，由于東京大都市圈比較緊湊，從形態上看更像是一個超大巨型城市，因此很多人往往把東京大都市圈當做東京城市本身）；印度德里，人口超過2600萬；巴西圣保羅（包括郊區的大圣保羅），人口是2100萬左右；墨西哥城，人口也是2100萬左右；印度孟買，人口超過2100萬；埃及開羅，人口也超過2000萬。如果從單體城市而不是大都市圈的角度來看，我國的上海、北京兩座城市已處于世界人口最多城市的第一方陣，換句話說，這兩座超大城市的人口數量已基本達到世界之最。

那么，上海、北京兩座超大城市的外來人口還會繼續較大幅度增長嗎？有沒有可能超越德里成為世界第一大單體城市？單體超大城市的外來人口增長到底有沒有一個數量邊界？人口規模究竟達到多少算是合適的？盡管學界從人口密度、人口結構、資源承載力、城市所在國家的城市化水平、經濟發展以及人口基數等多個角度，都有很多研究和預測，但客觀地說，評判合理的人口集聚規模涉及到的影響因素太多，甚至涉及到人群的主觀感受，導致仁者見仁、智者見智，因此上述這些問題很難形成公認的定論。

我國超大城市人口數量已基本達到世界最大城市規模水平，借用華為公司創始人任正非的話，“再往前走就是無人區了，幾乎沒人可以參照模仿了”，同時，考慮到發展中國家排在世界前幾名的人口超大規模城市，其城市治理水平還有待進一步提升，所有這些因素促使我國超大城市對待人口規模的態度比較謹慎，尤其是人口規模超過2000萬量級的北京和上海，都實施了比較嚴格的人口調控政策。

雖然也有人提出疑問：深圳的面積1997平方公里，容納了1300多萬人口，上海的陸地面積6340平方公里，是深圳的三倍多，那么上海人口也應該是深圳的三倍，即達到3900萬才算合理。其實，城市人口賬的算法沒這么簡單，具體到人口問題，不管城市面積大小，城市服務管理的人口量級如果是相同檔次（比如是2000萬人口量級，還是1000萬人口量級，還是幾百萬人口量級），那么對城市的服務管理要求、包括操作的難度幾乎是差不多的，不會隨著城市面積的擴大，服務管理人口的難度就會變小，相反可能難度更大。

超大城市本身就是一個超級復雜系統，在2000萬量級的基礎上繼續增加人口，城市內部復雜程度會進一步攀升，風險也會持續增加。正如杰弗里·韋斯特（Geoffrey West）在《規模：復雜世界的簡單法則》一書中指出的，“城市規模增加一倍，不僅會使得人均工資、財富和創新增加約15%，犯罪案件總量、污染和疾病的數量也會按照相同的比例增加。很明顯，好的、壞的、丑陋的會像一個整體可預測的包裹一樣，一同到來”。現在想想，全球最發達資本主義國家美國以3.3億人口基數，居然沒有出現一個人口超過1000萬量級的單體城市，恰恰說明這事不是想象中那么簡單的。

因此，從這個意義上，我們要理解北京、上海的為難處境，要理解“當看不太清楚、還沒很有把握時，寧可慢一點，寧可給未來多留些空間”的現實選擇。更何況，站在全國整體發展格局來看，我國超大城市對于帶動區域乃至更大范圍發展承擔著義不容辭的責任，帶動經濟增長極區域的人口共同發展，而不是獨享人口規模紅利，也是“下好全國一盤棋”的應有之意。

2、超大城市在外來人口問題上面臨著新形勢新要求

超大城市既然有這么多難處，那么其人口規模是不是就不能增長了？尤其是上海、北京在老齡化與少子化非常嚴峻的背景下，為了保持城市的活力、動力與可持續發展，在外來人口問題上究竟該怎么選擇？

其實，看看印度德里1500平方公里左右的土地面積，也承載了超過2600萬人口，前文所講的世界其他前幾名超大城市，很多是在1500—2000平方公里的范圍內承載著2000萬量級的人口規模，這說明超大城市的人口規模不是不可能增加，只是在本已超大基數的前提下，要整體研判人口發展的新形勢新要求，綜合權衡增加人口帶來的利與弊，重點分析城市解決每階段主要問題需要怎樣的人口支撐，在此基礎上做出每個城市自己的選擇。結合上海的實際情況，我覺得有如下新形勢值得重點分析：

新形勢1：當今時代發展的一個大趨勢是，得人才者，甚或說是得人口者，得天下。雖然我個人不太相信中國城市體系中會出現“齊普夫定律”（規模最大城市的人口規模是排名第二位城市的兩倍，是排名第三位城市的三倍，以此類推），但是我們看到，各個城市都在使出各種辦法，積極爭奪人才、爭搶人口。即便是屬于超大城市但人口調控壓力不太大的深圳，2018年常住人口增加了49.83萬，2017年常住人口增量更是達到62萬，2016年人口增量53萬，2015年則增加了59.98萬人，深圳短短四年時間的人口增量，就相當于美國第四大城市休斯敦的全部人口。這么大體量的人口增加規模，極大助力了深圳的活力、繁榮與快速發展，讓其他城市特別是上海、北京好生羨慕。

我們可以肯定地說，未來如果哪個城市能夠成為“人口中心城市”，其競爭力一定會非常強大。其實一個人，能在城市里生存下來，就是被這個城市所需要的，而且城市需要高中低不同層次的人在一起相互協作、支持與配合。如果通過更有效的勞動力配置使城市人口基數不斷做大，那么這個城市就會更加方便、更有效率、更有競爭力。這也是《規模：復雜世界的簡單法則》、《城市的勝利》、《大國大城》等研究著作反復論證的道理。被定位為國際經濟中心與中國經濟中心城市的上海，需要更深入地思考、領會這些道理。

新形勢2：中國超大城市治理水平大幅提升，為繼續規模吸納外來人口提供了可能空間。在全國推進治理體系和治理能力現代化總目標的指引下，近年來中國各大城市紛紛注重提升城市治理水平，成效非常顯著，為全球的城市治理貢獻了“中國智慧與中國方案”。以上海為例，2014年上海全市創新社會治理、加強基層建設，制訂并實施市委“1+6”文件，有力開創了上海社會治理的新局面；2017年上海全面推進城市精細化管理，在實施意見和三年行動計劃的指引下，上海用繡花精神不斷深化社會治理創新，持續推進城市管理精細化工作向縱深發展。值得一提的是，在新科技手段的支撐下，“一網統管”與“一網通辦”已成為上海城市治理的閃亮名片。

在“全覆蓋、全過程、全天候和法治化、社會化、智能化、標準化”（三全四化）理念的指導下，上海城市治理能力的大幅提升，使得城市能夠為廣大市民（包括外來人口）提供更精準、更及時、更有效的服務與管理。與以前對外來人口的工作機制、方法、后臺支撐乃至心態相比，如今上海全市更多了底氣、自信與從容，這也為上海重新審視外來人口問題提供了較好的支持條件。

新形勢3：新時代上海需要尋找更大的創新動能，客觀上需要外來人口的強有力支撐。習近平總書記指出，創新是引領發展的第一動力，抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來。伴隨著時代社會的發展，對于上海這樣的超級平臺樞紐城市，科技創新功能對于城市發展動力來說越來越重要，怎么強調和重視都不為過。

近些年來，上海發展創新經濟受到了一些詬病，國內新經濟的光環城市當屬于深圳、杭州、北京等城市。筆者也曾撰文分析過原因，認為主要是由于上海對新經濟的理解和擁抱相對不足，同時沒有處理好“移植平臺型”與“內生創新型”兩種發展邏輯的關系。所有這些因素導致的最直觀結果就是，比較其他明星城市，上海仍較缺乏大量源源不斷創新人才的涌入、大量源源不斷創新機構與企業主體的涌現。未來，上海深入建設具有全球影響力的科技創新中心，發揮好習總書記對上海強調的科技創新策源、高端產業引領等功能，除了進一步激發釋放存量人才資源的動力，更加迫切需要更多大量外來人才的支撐。鑒于外來移民“敢想敢干敢吃苦”的特點，在科技創新這件事上，沒有外來人才不行，外來人才少了也不行，是越多越好。

至于上海城市的高度老齡化與少子化，客觀上確實非常需要進一步吸引外來人口，從而改善上海的人口結構與勞動力結構，以推動上海城市健康、繁榮與可持續發展。

3、展望：上海外來人口問題的出路在何方

目前，上海是中國人口規模最大的超大型單體城市。綜合權衡城市利弊得失、上海發展現狀以及未來趨勢，筆者認為，上海未來外來人口流入仍有增長空間，若干年后上海常住人口總量不排除達到或突破3000萬量級的可能（這也是目前世界上單體超大城市已開始接近卻還沒有達到的量級），但出于合理管控城市人口規模的考慮，每年人口增長速度應該也不會很快。

除了促進上海城市人口總量合理增長之外，筆者認為更重要的是，上海應扎扎實實推進人口結構和布局的調整與完善。建議可以重點考慮如下事項：

◆建議學習東京大都市圈經驗，上海要以更寬闊胸懷切實發揮龍頭作用，帶動“上海大都市圈”的整體人口增長，特別要認真考慮帶動都市圈內中小城市的人口吸引與增長，將之作為長三角一體化的重要任務，夯實中國經濟重要增長極區域的人口支撐基礎。

◆建議上海全市要努力降低外來人口的落戶和總量控制門檻，要根據城市功能發展需要，不唯學歷和資歷，多元評價人才，吸引多元類型人才，讓更多真正有能力、有魄力的人才（尤其是年輕人才）愿意來上海就業創業。尤其要改變“只吸引成功人士”的傳統做法，所謂青春年少不可欺，今天還沒成功，并不等于明天就不能成功，畢竟未來是屬于他們的。

◆建議除了自貿試驗區新片區和長三角一體化示范區，上海內部的各郊區新城要進一步增強對外來人才、人口的吸引力，市級對郊區新城的人口調控指標可以考慮進一步放松，在促進上海內部均衡發展的同時，也努力把郊區新城建設成為上海新一輪發展的重要動力引擎。

◆建議按照國際一流營商環境的標準，上海要完善相關政策與流程配套，加強對國際人才特別是外國人的吸引，無論其長期或短期來滬工作生活，都能夠非常便利、舒適、有吸引力，切實打造人口構成上的國際大都市，從而進一步增強上海城市的魅力、競爭力與影響力。

◆建議上海加強對外來人口問題的統籌考量與設計，以“不論成敗，一輩子總要到上海精彩一回”為理念，吸引全國乃至全球有志向、有夢想的各種人才，到上海實現自己的出彩人生。這其中可能有些人在滬時間是長期的，也有些人是短期的，以市場調節原則為主就好。

（作者李顯波系上海發展戰略研究所所長）