2025年2月，上海朱家角古鎮(zhèn)啟動(dòng)創(chuàng)建5A景區(qū)，提升古鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)保護(hù)“品質(zhì)” 。

2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》指出,要“健全城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承工作的財(cái)政保障機(jī)制”；同年，歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)資金短缺的問(wèn)題被全國(guó)人大代表何樹(shù)平建議 ，應(yīng)“加大財(cái)政資金支持力度，拓寬資金申請(qǐng)渠道，提高資金覆蓋率”。此外，學(xué)者研究顯示，缺乏資金仍是制約古鎮(zhèn)“高品質(zhì)”保護(hù)開(kāi)發(fā)的瓶頸之一。

上海古鎮(zhèn)的資金缺乏出現(xiàn)在哪些方面？目前有哪些經(jīng)驗(yàn)、案例可供借鑒？

名鎮(zhèn)名村指的是保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、保留著傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌等特點(diǎn)的古鎮(zhèn)村地區(qū)，較早開(kāi)發(fā)且特征較凸顯 。2025年4月，澎湃研究所研究員走訪、搜集上海12個(gè)名鎮(zhèn)名村相關(guān)鎮(zhèn)級(jí)管理部門(mén)（古鎮(zhèn)管理部門(mén)、文物保護(hù)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)），以及相關(guān)古鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺(tái)公司”）情況，結(jié)合其他省市案例經(jīng)驗(yàn)，嘗試探究以上問(wèn)題。

財(cái)政資金有限、國(guó)有資本平衡難、社會(huì)資本缺乏

能容納居民生活、游客游覽、商戶(hù)經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)業(yè)等日常需求的古鎮(zhèn)，其環(huán)境需要清潔、維護(hù)和養(yǎng)護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施需要增設(shè)和更新，同時(shí)古鎮(zhèn)住宅、非居房屋經(jīng)長(zhǎng)期的自然侵蝕和人為破壞，需要及時(shí)修復(fù)和保護(hù)，需要持續(xù)的資金投入，投資力度比相同面積下的非古鎮(zhèn)地區(qū)更大。

上海名鎮(zhèn)名村地處較發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該說(shuō)不缺資金渠道。根據(jù)《浦東新區(qū)江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)保護(hù)辦法》，江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)保護(hù)資金籌集渠道包含：區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政資金、國(guó)家級(jí)和市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、保護(hù)利用收入、社會(huì)資金、國(guó)際援助捐贈(zèng)，以及其他合法來(lái)源。

但實(shí)際上，這些渠道的資金流可能尚未形成。2025年4月，研究員發(fā)現(xiàn)，上海12個(gè)名鎮(zhèn)名村中大約三分之二存在基礎(chǔ)設(shè)施、房屋修繕維護(hù)的資金缺乏問(wèn)題。

一是用于基礎(chǔ)設(shè)施更新、維護(hù)的財(cái)政資金有限。

古鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施更新、維護(hù)依賴(lài)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政資金，如道路綜合管線入地、雨污水分流治理、道路清掃、河道水質(zhì)養(yǎng)護(hù)等。

某古鎮(zhèn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，古鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施更新、維護(hù)所需資金投入，一般比其他地區(qū)更多。以古鎮(zhèn)道路保潔為例，市政道路采用每小時(shí)50元的養(yǎng)護(hù)成本保潔即可達(dá)標(biāo)，而以石板路、彈格路為主的古鎮(zhèn)，節(jié)假日游客數(shù)量時(shí)常遠(yuǎn)超承載量，要達(dá)到同樣標(biāo)準(zhǔn)，需要支付更高的清掃成本。

目前，古鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)尚無(wú)專(zhuān)項(xiàng)資金支持，主要來(lái)自鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的老舊小區(qū)改造、美麗街區(qū)等項(xiàng)目。某鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，這會(huì)顯著影響鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政正常開(kāi)支需要。

二是缺乏用于景區(qū)建設(shè)等方面的國(guó)有資本。

古鎮(zhèn)景區(qū)項(xiàng)目資金由古鎮(zhèn)平臺(tái)公司（國(guó)有企業(yè)）出資，如直管公房修繕，文旅配套設(shè)施建設(shè)、燈光工程，以及綠化景觀提升等。

古鎮(zhèn)平臺(tái)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)有企業(yè)被引入，以其他項(xiàng)目盈利“補(bǔ)充”古鎮(zhèn)修繕、維護(hù)所需資金，是因?yàn)楣沛?zhèn)經(jīng)營(yíng)收入投資回報(bào)周期較長(zhǎng)、波動(dòng)性大，其收入“最多只能維持運(yùn)營(yíng)；如果古鎮(zhèn)出現(xiàn)新的修繕、維護(hù)需求，國(guó)有企業(yè)年均注入資金“通?？蛇_(dá)到上萬(wàn)元甚至億元”。但由于房地產(chǎn)下行等原因，以這種“不太符合商業(yè)邏輯”的方式去平衡資金，負(fù)擔(dān)較大，可持續(xù)性也不高。 

三是缺乏用于私有產(chǎn)權(quán)房修繕、維護(hù)的社會(huì)資本。

古鎮(zhèn)房屋從產(chǎn)權(quán)來(lái)看可分為公有、私有產(chǎn)權(quán)房，從歷史文化價(jià)值來(lái)看分為文物保護(hù)單位、（優(yōu)秀）歷史建筑、歷史風(fēng)貌建筑和保留建筑等。

上海古鎮(zhèn)房屋修繕維護(hù)資金目前主要來(lái)源于政府和國(guó)有資本。具體而言，古鎮(zhèn)直管公房修繕維護(hù)，由平臺(tái)公司設(shè)立的房屋管理基金支付，但私有產(chǎn)權(quán)房屋只能由產(chǎn)權(quán)方（通常是原住居民）進(jìn)行修繕。

社會(huì)資本（包括民企、經(jīng)營(yíng)性國(guó)企、基金債券等金融資本、居民自籌出資）參與程度不高，究其原因是產(chǎn)權(quán)方“負(fù)擔(dān)不起”。某鎮(zhèn)文物管理部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，文物建筑搶險(xiǎn)修繕資金大約需要50萬(wàn)元，即使有補(bǔ)貼，最高也不超過(guò)實(shí)際使用資金的50%，對(duì)大部分居民來(lái)說(shuō)是“一筆巨款”，大部分原住居民因而不希望自家房屋掛牌文保單位，因?yàn)椤靶蘅樢?、成本都?huì)大大提高。

此外，某古鎮(zhèn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)房修繕維護(hù)“有心無(wú)力”，因?yàn)楣俊⒒A(chǔ)設(shè)施已經(jīng)面臨巨大資金壓力，很難再提供補(bǔ)貼以外的資金支持；不僅如此，由于古鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)破碎混雜、確權(quán)難，管理部門(mén)也“缺乏合法路徑”幫助修繕、維護(hù)私房。

然而，上海古鎮(zhèn)普遍留存大量建于解放前的房屋，且在上世紀(jì)七八十年代陸續(xù)加建，結(jié)構(gòu)老化、破損情況較多，長(zhǎng)年累月不加以修繕、維護(hù)，不但整體風(fēng)貌難以保持，甚至可能影響居民、游客的人身、財(cái)產(chǎn)安全。引入社會(huì)資本參與，可讓古鎮(zhèn)房屋“活在當(dāng)下”，是古鎮(zhèn)能否持續(xù)“長(zhǎng)效”保護(hù)的關(guān)鍵。

激活、撬動(dòng)社會(huì)資本來(lái)參與古鎮(zhèn)的保護(hù)利用，有哪些更高效的方式呢？

古鎮(zhèn)房屋修繕需提高社會(huì)資本參與

研究表明，中國(guó)激活社會(huì)資本參與的已有措施有：讓渡使用權(quán)模式（認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)）、合作經(jīng)營(yíng)融資模式、引入商業(yè)資本、企業(yè)相應(yīng)資金免稅和公共和私人基金會(huì)等 。研究員梳理已有公開(kāi)報(bào)道和文獻(xiàn)資料，針對(duì)古鎮(zhèn)房屋私有房屋缺乏社會(huì)資本引入修繕的問(wèn)題，詳細(xì)闡述公開(kāi)報(bào)道中提到較多的讓渡使用權(quán)（認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)）模式和抵押貸款模式。

經(jīng)驗(yàn)一：讓渡使用權(quán)（認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)）模式，已在江蘇蘇州市、安徽黃山市等地有較多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。

蘇州有15個(gè)中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn) ，古建老宅面廣量大，是開(kāi)展較早、較典型的讓渡使用權(quán)案例。 2002年，蘇州市在《蘇州市古建筑保護(hù)條例》第十五條中提出“鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外組織和個(gè)人購(gòu)買(mǎi)或者租用古建筑”。

例如，蘇州黎里古鎮(zhèn)出臺(tái)“贈(zèng)送房子使用權(quán)”的創(chuàng)新舉措，承裕堂、退一步處、石皮弄、周氏義莊等面積較大的4處古建老宅，吸引企業(yè)進(jìn)駐經(jīng)營(yíng)；周莊古鎮(zhèn)沈廳主要由民營(yíng)企業(yè)出資1.2億元修繕，改造為文化展覽館；同里古鎮(zhèn)退思園通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃，引入社會(huì)資本8000萬(wàn)元，用于園林維護(hù)與文旅開(kāi)發(fā)；麗則女校舊址2016年修繕時(shí)引進(jìn)國(guó)內(nèi)知名連鎖民宿，打造集住宿、研學(xué)、休閑為一體的古鎮(zhèn)文化體驗(yàn)基地。

蘇州已轉(zhuǎn)讓的歷史（風(fēng)貌）房屋中，全部由社會(huì)資金投入的16處，國(guó)家和社會(huì)資金共同投入的6處，總計(jì)社會(huì)資金投入4.26億元，占全部資金的80% 。

這些政策，加上稅收減免、獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助等優(yōu)惠政策，撬動(dòng)了民營(yíng)企業(yè)資金進(jìn)駐。2006年，蘇州吳中區(qū)起財(cái)政設(shè)立每年300萬(wàn)元的古村落、古建筑保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)資金，自2016年調(diào)整為1500萬(wàn)元，對(duì)實(shí)施古村落古建筑保護(hù)的單位和個(gè)人予以貸款貼息和補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。截至2022年底，獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助120余個(gè)維修項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本投入超億元。

經(jīng)驗(yàn)二：通過(guò)價(jià)值估算、抵押貸款模式，參與市場(chǎng)運(yùn)作，已在福建“名城古建貸”、 江西金溪縣 “古村落金融貸”有較成功的實(shí)踐。這一模式為房屋產(chǎn)權(quán)人與市場(chǎng)主體間搭建橋梁，讓更多傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑能夠順利參與市場(chǎng)運(yùn)作。

入選住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)清單的“金溪縣模式”，通過(guò)出臺(tái)政策支持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，借鑒農(nóng)林資源價(jià)值核算經(jīng)驗(yàn)，把古建筑的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為特殊的生態(tài)產(chǎn)品（文物產(chǎn)品）來(lái)評(píng)估 。核算后，產(chǎn)品價(jià)值將傳統(tǒng)村落中傳統(tǒng)建筑的經(jīng)營(yíng)權(quán)“托管”，抵押所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”貸款 ，截至2023年3月全市貸款29.4億元 。撫州市爭(zhēng)取中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金1.5億元，整合省市縣資金11.3億元，吸引和撬動(dòng)社會(huì)投資17.4億元 ，社會(huì)投資是財(cái)政資金的14倍。

福建省長(zhǎng)汀縣“名城古建貸”是另一個(gè)抵押貸款的有效經(jīng)驗(yàn)。2023年之前，由于老舊房屋多、市場(chǎng)流通性差等因素，銀行并不接受傳統(tǒng)風(fēng)貌房屋作為貸款抵押物。2023年，福建省長(zhǎng)汀縣國(guó)家歷史文化名城管委會(huì)牽頭，聯(lián)合縣農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司、縣土地與房屋征收中心以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作聯(lián)社，推出專(zhuān)項(xiàng)金融產(chǎn)品，由縣農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司作保證擔(dān)保，將產(chǎn)權(quán)清晰傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑作為產(chǎn)品進(jìn)行抵押。目前，已有35戶(hù)貸款戶(hù)辦理、26戶(hù)對(duì)接，相關(guān)貸款近4000萬(wàn)元 。

為古鎮(zhèn)提供金融產(chǎn)品引入社會(huì)資本，需要“標(biāo)準(zhǔn)化”、有效的第三方評(píng)估和信用體系等軟性基礎(chǔ)設(shè)施。目前，上海在名鎮(zhèn)名村保護(hù)中社會(huì)資本引入度不高，且成立的金融渠道較為單一。如何借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，激勵(lì)社會(huì)資本引入，還需要在法律保障、機(jī)制路徑上進(jìn)行探索。

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