2025年2月，上海朱家角古鎮啟動創建5A景區，提升古鎮開發保護“品質” 。

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》指出,要“健全城鄉歷史文化保護傳承工作的財政保障機制”；同年，歷史文化名鎮名村保護資金短缺的問題被全國人大代表何樹平建議 ，應“加大財政資金支持力度，拓寬資金申請渠道，提高資金覆蓋率”。此外，學者研究顯示，缺乏資金仍是制約古鎮“高品質”保護開發的瓶頸之一。

上海古鎮的資金缺乏出現在哪些方面？目前有哪些經驗、案例可供借鑒？

名鎮名村指的是保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、保留著傳統格局和歷史風貌等特點的古鎮村地區，較早開發且特征較凸顯 。2025年4月，澎湃研究所研究員走訪、搜集上海12個名鎮名村相關鎮級管理部門（古鎮管理部門、文物保護主管部門和財政部門），以及相關古鎮開發運營公司（以下簡稱“平臺公司”）情況，結合其他省市案例經驗，嘗試探究以上問題。

財政資金有限、國有資本平衡難、社會資本缺乏

能容納居民生活、游客游覽、商戶經營和創業等日常需求的古鎮，其環境需要清潔、維護和養護，基礎設施需要增設和更新，同時古鎮住宅、非居房屋經長期的自然侵蝕和人為破壞，需要及時修復和保護，需要持續的資金投入，投資力度比相同面積下的非古鎮地區更大。

上海名鎮名村地處較發達地區，應該說不缺資金渠道。根據《浦東新區江南水鄉古鎮保護辦法》，江南水鄉古鎮保護資金籌集渠道包含：區鎮財政資金、國家級和市級專項補助資金、保護利用收入、社會資金、國際援助捐贈，以及其他合法來源。

但實際上，這些渠道的資金流可能尚未形成。2025年4月，研究員發現，上海12個名鎮名村中大約三分之二存在基礎設施、房屋修繕維護的資金缺乏問題。

一是用于基礎設施更新、維護的財政資金有限。

古鎮基礎設施更新、維護依賴鎮級財政資金，如道路綜合管線入地、雨污水分流治理、道路清掃、河道水質養護等。

某古鎮管理部門負責人表示，古鎮基礎設施更新、維護所需資金投入，一般比其他地區更多。以古鎮道路保潔為例，市政道路采用每小時50元的養護成本保潔即可達標，而以石板路、彈格路為主的古鎮，節假日游客數量時常遠超承載量，要達到同樣標準，需要支付更高的清掃成本。

目前，古鎮的基礎設施維護尚無專項資金支持，主要來自鎮級財政的老舊小區改造、美麗街區等項目。某鎮級財政部門負責人表示，這會顯著影響鎮級財政正常開支需要。

二是缺乏用于景區建設等方面的國有資本。

古鎮景區項目資金由古鎮平臺公司（國有企業）出資，如直管公房修繕，文旅配套設施建設、燈光工程，以及綠化景觀提升等。

古鎮平臺公司相關負責人表示，國有企業被引入，以其他項目盈利“補充”古鎮修繕、維護所需資金，是因為古鎮經營收入投資回報周期較長、波動性大，其收入“最多只能維持運營；如果古鎮出現新的修繕、維護需求，國有企業年均注入資金“通常可達到上萬元甚至億元”。但由于房地產下行等原因，以這種“不太符合商業邏輯”的方式去平衡資金，負擔較大，可持續性也不高。 

三是缺乏用于私有產權房修繕、維護的社會資本。

古鎮房屋從產權來看可分為公有、私有產權房，從歷史文化價值來看分為文物保護單位、（優秀）歷史建筑、歷史風貌建筑和保留建筑等。

上海古鎮房屋修繕維護資金目前主要來源于政府和國有資本。具體而言，古鎮直管公房修繕維護，由平臺公司設立的房屋管理基金支付，但私有產權房屋只能由產權方（通常是原住居民）進行修繕。

社會資本（包括民企、經營性國企、基金債券等金融資本、居民自籌出資）參與程度不高，究其原因是產權方“負擔不起”。某鎮文物管理部門負責人表示，文物建筑搶險修繕資金大約需要50萬元，即使有補貼，最高也不超過實際使用資金的50%，對大部分居民來說是“一筆巨款”，大部分原住居民因而不希望自家房屋掛牌文保單位，因為“修繕要求、成本都會大大提高。

此外，某古鎮管理部門負責人表示，對私有產權房修繕維護“有心無力”，因為公房、基礎設施已經面臨巨大資金壓力，很難再提供補貼以外的資金支持；不僅如此，由于古鎮房屋產權破碎混雜、確權難，管理部門也“缺乏合法路徑”幫助修繕、維護私房。

然而，上海古鎮普遍留存大量建于解放前的房屋，且在上世紀七八十年代陸續加建，結構老化、破損情況較多，長年累月不加以修繕、維護，不但整體風貌難以保持，甚至可能影響居民、游客的人身、財產安全。引入社會資本參與，可讓古鎮房屋“活在當下”，是古鎮能否持續“長效”保護的關鍵。

激活、撬動社會資本來參與古鎮的保護利用，有哪些更高效的方式呢？

古鎮房屋修繕需提高社會資本參與

研究表明，中國激活社會資本參與的已有措施有：讓渡使用權模式（認領認養）、合作經營融資模式、引入商業資本、企業相應資金免稅和公共和私人基金會等 。研究員梳理已有公開報道和文獻資料，針對古鎮房屋私有房屋缺乏社會資本引入修繕的問題，詳細闡述公開報道中提到較多的讓渡使用權（認領認養）模式和抵押貸款模式。

經驗一：讓渡使用權（認領認養）模式，已在江蘇蘇州市、安徽黃山市等地有較多實踐經驗等。

蘇州有15個中國歷史文化名鎮 ，古建老宅面廣量大，是開展較早、較典型的讓渡使用權案例。 2002年，蘇州市在《蘇州市古建筑保護條例》第十五條中提出“鼓勵國內外組織和個人購買或者租用古建筑”。

例如，蘇州黎里古鎮出臺“贈送房子使用權”的創新舉措，承裕堂、退一步處、石皮弄、周氏義莊等面積較大的4處古建老宅，吸引企業進駐經營；周莊古鎮沈廳主要由民營企業出資1.2億元修繕，改造為文化展覽館；同里古鎮退思園通過經營權租賃，引入社會資本8000萬元，用于園林維護與文旅開發；麗則女校舊址2016年修繕時引進國內知名連鎖民宿，打造集住宿、研學、休閑為一體的古鎮文化體驗基地。

蘇州已轉讓的歷史（風貌）房屋中，全部由社會資金投入的16處，國家和社會資金共同投入的6處，總計社會資金投入4.26億元，占全部資金的80% 。

這些政策，加上稅收減免、獎勵和補助等優惠政策，撬動了民營企業資金進駐。2006年，蘇州吳中區起財政設立每年300萬元的古村落、古建筑保護獎勵資金，自2016年調整為1500萬元，對實施古村落古建筑保護的單位和個人予以貸款貼息和補助獎勵。截至2022年底，獎勵、補助120余個維修項目，吸引社會資本投入超億元。

經驗二：通過價值估算、抵押貸款模式，參與市場運作，已在福建“名城古建貸”、 江西金溪縣 “古村落金融貸”有較成功的實踐。這一模式為房屋產權人與市場主體間搭建橋梁，讓更多傳統風貌建筑能夠順利參與市場運作。

入選住房和城鄉建設部辦公廳的可復制經驗清單的“金溪縣模式”，通過出臺政策支持生態產品價值轉化，借鑒農林資源價值核算經驗，把古建筑的經營權作為特殊的生態產品（文物產品）來評估 。核算后，產品價值將傳統村落中傳統建筑的經營權“托管”，抵押所有權、經營權“兩權”貸款 ，截至2023年3月全市貸款29.4億元 。撫州市爭取中央財政專項補助資金1.5億元，整合省市縣資金11.3億元，吸引和撬動社會投資17.4億元 ，社會投資是財政資金的14倍。

福建省長汀縣“名城古建貸”是另一個抵押貸款的有效經驗。2023年之前，由于老舊房屋多、市場流通性差等因素，銀行并不接受傳統風貌房屋作為貸款抵押物。2023年，福建省長汀縣國家歷史文化名城管委會牽頭，聯合縣農業融資擔保公司、縣土地與房屋征收中心以及當地農村信用合作聯社，推出專項金融產品，由縣農業融資擔保公司作保證擔保，將產權清晰傳統風貌建筑作為產品進行抵押。目前，已有35戶貸款戶辦理、26戶對接，相關貸款近4000萬元 。

為古鎮提供金融產品引入社會資本，需要“標準化”、有效的第三方評估和信用體系等軟性基礎設施。目前，上海在名鎮名村保護中社會資本引入度不高，且成立的金融渠道較為單一。如何借鑒其他地區經驗，激勵社會資本引入，還需要在法律保障、機制路徑上進行探索。

------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應公眾關切，探討城市議題。