2025年，“十四五”收官，“十五五”開局。澎湃研究所特別策劃《數讀“十四五”》系列觀察。

該系列基于政策文本和宏觀數據，結合專家訪談和社會調研，梳理長三角城市“十四五”期間成績單，展現新興格局及面臨挑戰，為“十五五”提供啟示。長三角城市群是中國一體化水平最高的區域，其重點公共政策的發展對全國城市有重要參考價值和風向標作用。

本篇為該系列第一篇觀察，描繪長三角“十四五”規劃的整體格局。

五年規劃的前身是五年計劃，是中國借鑒蘇聯計劃經濟制度的產物。2006年，隨著市場經濟體制的逐步完善，“十一五”計劃正式更名為“十一五”規劃，標志了經濟社會事務“規劃”發展的起點。

如何從篇幅較長、面面俱到的規劃文本中捕捉城市發展的動向？如何加深我們對當前長三角城市發展格局的理解？最后，社會公眾關注五年規劃有何意義？

本文收集長三角41個城市從“十一五”到“十四五”4期規劃共計164份政策文本，采訪了清華大學公共管理學院教授、清華大學國情研究院副院長周紹杰，分析各城市歷年五年規劃展現出的趨同點和特色化發展方向，回答以上問題。

長三角城市五年規劃越來越像，是喜是憂？

一般來說，發展目標在文中位置越靠前，表明其受重視程度越高。基于此假設，澎湃研究所對長三角41城“十四五”規劃文本的目錄順序進行編碼，得到這期間他們對不同經濟社會事務的規劃優先級全景圖（圖1），共有13個規劃主題。

圖1.長三角41城“十四五”規劃不同目標優先級分布  制圖：謝秋伊

所有城市的規劃內容都選自這13個主題，或有缺少，但無一逾越。這13個方面的平均優先級排序見表1：排序一列的數字越小，表示該事項在規劃政策文本中的位置越靠前，受重視程度越高。

注：沒有計算一般放在篇首的局勢判斷章節，和放在最后的組織保障章節。 制表：謝秋伊

篇章格式上，長三角41個城市“十四五”比前期規劃更統一，即都從這13個主題里選，每個主題設置一個一級標題。相較之下，“十三五”時期各城市規劃分類方式各異。例如，上海“十三五”規劃中的“三、推進協調發展，增強整體協同性”一級標題下，囊括了城鎮規劃、交通網絡、安全建設和文化建設四個領域，而在“十四五”規劃中，這些領域被細分為四個獨立的一級標題，和其他城市的一級標題劃分方式保持一致。

優先級排列上，長三角不同城市的“十四五”規劃也比前期規劃更一致。科技研發、現代產業和宏觀經濟較為一致地被置于前三的優先級，文化建設、民生保障和安全治理往往被置于最后三個優先級。“十三五”中，蘇州的第一事項是“建立特色鮮明的軟實力發展體系”，杭州是“提高城市國際化水平”，衢州和湖州是生態建設。而在“十四五”中，此四城均以加強創新策源能力作為第一優先發展目標。

周紹杰認為，長三角五年規劃逐漸趨同，反映了該地區在區域一體化的進程中不斷達成發展共識。“長三角作為全國范圍內區域一體化的樣板式城市群，在追求科技創新、優化營商環境等方面的理念十分相近，而區域一體化的進程更加速了城市的協同。”

也有學者對地方五年規劃內容趨近的現象表示擔憂，認為這是地方官員抄上級文件、規避風險、不作為的表現，會導致政策同質化和工業重復建設。然而，硬幣的另外一面是，這種整合的趨勢加強了對地方發展的統一指導，增強了區域經濟的整體功能性，凸顯“集中力量辦大事”的趨勢。

“十四五”期間，長三角區域的主要任務是加強科技創新和現代化產業，而政策工具和戰略性新興產業的選擇范圍有限，導致這些規劃看起來愈加相似。不過，統一指導下，各地方是更多形成合作關系和良性競爭，還是強化了特定市場中的行政扭曲，還需進一步細化觀察各城市的產業鏈布局和招商思路。

從“計劃”走向“規劃”，調動市場和地方能動性

五年規劃中，用量化指標替代質性指標作為設定發展目標的方式，是另一個值得關注的現象。一般來說，量化指標讓發展目標更明確，達成與否也更透明，也更易于考核。基于此假設，澎湃研究所對長三角41城規劃文本使用量化指標的情況進行了統計（參見圖2）。

圖2. 長三角41城“十一五”到“十四五”規劃文本使用量化指標的總量和主題變化  制圖：史清清

長三角41城五年規劃使用量化指標作為描述發展目標的方式，經歷了一個先增后減、先硬后軟的過程。

從“十一五”到“十二五”，長三角各城市的規劃指標數量有所增加，這是對早期質性規劃方式的突破。例如，蘇州在“十一五”規劃提出的是“培育新興產業”，而在“十二五”中提出的是“培育 30 個以上市級新興產業基地”。這反映出這一階段規劃方式的科學化、精細化的過程，有效加強了上級政府對下級政府的管控和考核能力，也是城市逐漸建立完善的公共統計和管理制度的結果。

從“十三五”到“十四五”，規劃中使用量化指標的數量減少。周紹杰指出，具體指標的設定反映了某個階段的主要發展訴求和主要矛盾。指標的減少有以下幾種情況：

一是經濟規劃重點的變化。比如在 “十四五”規劃中去掉了“服務業比重上升”這一項，是因為現階段經濟戰略中制造業更為重要；

二是考慮指標的科學性、可度量性。例如“十三五”規劃里的科技進步貢獻率不容易測度和操作，所以就刪去了；

三是因為規劃指標本身的改進。例如從“十三五”到“十四五”資源環境指標大量減少，不是因為資源環境不重要了，而是采取綜合測度后的結果，例如將PM2.5、主要污染物排放的指標都合并為城市空氣質量優良天數比率一個指標。

同時，“十一五”之后，規劃指標出現了“預期性”和“約束性”之分。預期性指標是“軟性”的引導性目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。約束性指標是政府必須確保實現的“硬性”要求，政府需強介入。比如，上海在“十一五”期間將地方財政收入設定為預期性目標，將政府財政性教育投入占全市生產總值比例設定為約束性目標。

這體現出五年規劃針對不同類型的主題分類規劃的特點，也體現出從經濟計劃向市場指導轉變的趨勢。這一變化是對市場在資源配置中起決定性作用的進一步承認，并給予了地方和基層官員在執行規劃時更多的空間，有利于調動央地“兩個能動性”。

不過，當前預期性指標主要分布在民生福祉、綠色生態和安全保障方面，約束性指標主要分布在經濟發展和創新驅動方面。這一分布情況背后，政府角色對不同公共事務的定位是否合理，還值得商榷。

五年規劃中的區域特色和地方特色化趨勢

從“十一五”到“十四五”規劃，除了能看到以上較為統一的變化趨勢，也能看到一些區域特色和地方特色化趨勢的加強。

第一，優勢產業城市影響周邊城市議題設置。比如，杭州作為把“數字經濟”放在最前優先級的城市（第2位），也是事實上全國互聯網生態發展基礎最好的城市，對浙江其他城市的數字化議題設置起到了帶動作用。這些城市有的依靠杭州數字化算法優勢，部署基礎設施和智能制造業（如寧波布局算力設施、5G網絡和智能制造工廠），有的“借力”杭州發達的電商經濟，發展產業鏈延伸（如金華布局跨境電商和物流）。另外一個數字經濟聚集點是合肥附近，因其正全力加快通信網絡和算力基礎設施建設，改善了對周邊城市的數據算力供給，產生了一定的連帶發展效應。

第二，在生態、科創和交通設施方面受益于長三角一體化戰略的城市，往往把其放在較前優先級。比如嘉興是毗鄰上海的城市中，GDP和科創產業相對發展情況較為靠后的城市，也是長三角一體化的受益者，因此在共建長三角生態綠色一體化發展示范區和打造綜合交通樞紐方面較為積極，將其作為第一發展事項。馬鞍山憑借毗鄰南京的區位優勢，“以融入南京都市圈為主攻方向”，提升基礎設施互聯和產業鏈創新。其他諸如滁州、宣城等地，同樣是長三角一體化發展的受益者，也紛紛將此項任務放在較為靠前的位置。

第三，科技創新和現代產業基礎薄弱的地方，往往聚焦本地傳統強勢產業，同時把生態和農村建設放在較靠前的位置。這一點在安徽尤其明顯。比如，黃山把文旅產業發展“打響徽州特色旅游品牌”放在第3優先級，緊跟科技創新和現代產業發展，且在“十四五”期間對旅游廁所的環境提升、民宿建設提出了細致的量化指標。馬鞍山、銅陵、蚌埠作為城鎮化比率相對較低的城市，均把生態建設和農村建設放在靠前優先級，并且沒有全面鋪開對未來產業和戰興產業的投資：馬鞍山還是聚焦鋼產業，銅陵還是聚焦銅產業，蚌埠還是聚焦硅基和生物基材料。

展望“十五五”，如何平衡好整體規劃和地方活力？

總而言之，從五年規劃的起點“十一五”，到即將收尾的“十四五”，長三角41城發展規劃呈現出求同存異的整合趨勢。這一趨勢在“十五五”中很有可能會延續。

長三角城市逐漸整合了規劃文件的篇章格式，統一了區域的優先發展目標，提高了區域整體的功能性。同時，規劃方法和手段不斷更新，意在調動市場和地方政府的積極性。“十五五”期間，對長三角整體區域，科技創新策源地和高端制造集群的定位，以及對民營企業和市場力量深度參與創新的呼喚，可能仍會繼續。

不過，五年規劃并非只有趨同。我們發現，熱點城市對周邊發展議題的設置有帶動性，地方在中段的發展目標上有較大調整優先級的空間，而且不同發展水平的城市也有因地制宜、量力而行的痕跡。“十五五”期間，要特別注重結合不同城市的比較優勢和本地情況，加強錯位競爭和深度協同的格局，減少統一規劃對城市創造力可能的限制。

最后，澎湃研究所呼吁社會公眾加強對“十五五”規劃的關注。不僅是為了從個人層面把握政策紅利，防范系統性風險，有的放矢地參與時代浪潮，也是為了更好的監督和建議，建設公民社會，參與社會治理。

（實習生段蘊歆、周敏奇、譚諭、張鄭穎、龔洋、張昊然對本文亦有貢獻）

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