近年來，地方政府成了科創產業最重要的出資方之一。一級市場上，國資漸由LP（有限合伙）主導。同時，地方財政的科技獎勵和招商補貼迅速擴張，日漸成為企業重要的資金來源。

澎湃研究所此前發現，近年來各大城市科技支出預算普遍提高。在26個萬億城市中，2024年科技支出增速排名前五的城市漲幅在50%以上；在長三角41城中，有八成科技預算上漲，超六成增速快于一般公共支出。

財政科技預算的一個重要使用方式是以獎勵、津貼、支持、退稅、優惠等為名頭對高科技企業進行補貼。政府科技補貼在理想狀態下能夠降低企業的成本、促進產業發展，但也被認為可能導致資源浪費、市場歧視和產能過剩。

地方政府對科技產業的行政補貼近年來呈現怎樣的發展模式，存在哪些問題和挑戰？集成電路是長三角城市中覆蓋率最高的高科技產業之一，而上海、蘇州和杭州是該產業企業數最多、發展程度最高的三個城市。本文以滬蘇杭集成電路產業政策為例，探討近年來地方政府科技補貼碰了哪些“壁”。

地方科技補貼層層加碼，15年增長10倍

經整理、分析上海、蘇州和杭州近十五年來集成電路領域的專項扶持政策，澎湃研究所研究員發現最高補貼金額增長均在10倍以上，其中上海最高金額從800萬元增長到1億元，增幅超過12.5倍（參見表1）。

澎湃研究所研究員謝秋伊整理指標

 在不限于集成電路的更廣泛的產業領域，中國人民大學經濟學院教授聶輝華的最新研究發現[1]，2020 年99.25%的A 股上市公司得到了政府補貼，當年上市公S司收到的政府補貼總額相比2009年上漲了7.2倍（參考圖1）。

圖1來源：聶輝華, 李光武, 李琛 《關于企業補貼的八個關鍵問題》（2022）

按圖1中最后三年的平均增幅（30%），2024年中國企業獲得政府補貼總額超8000億，是2009年的20倍左右，2011年的10倍左右。可見，中國政府對企業的補貼長期大幅增長。

政府補貼通常會快速催生產業擴張，滬蘇杭的集成電路企業分別有61%、57%和59%是在過去3年中成立的。但這種擴張要分兩面看，中國人民大學經濟學院院長劉守英表示，“作為發展中國家，政府對新興產業和未來產業進行布局和謀劃十分必要”，但“如果過度補貼，會使得企業自身的權責利不一致，從而使得企業缺少自生能力而無法適應市場競爭的要求。”

政策同質化是喜是憂？

政府科創產業補貼政策的第二個特征是各城市補貼政策相似度很高。仍以滬蘇杭為例，澎湃研究所研究員發現三個城市的補貼重點都集中在引進高端人才、支持企業做大做強、獎勵核心技術攻關和參與全國/國際標準制定上，甚至連支持的具體技術方向和政策語言都大有雷同。

同時，三個城市的政策補貼條款都呈現一定的延續性。不僅政策更新的節點相近，連更新的方向也類似 —— 規定內容更加細致，從專項到配套的覆蓋范圍更廣，協辦單位更多，支持力度和政策決心都有明顯提升的跡象。

上海社會科學院數量經濟研究中心和上海交通大學安泰經濟與管理學院2024年的一項合作研究[2]指出，中國地方政府存在嚴重的政策同質化現象。

“地方政府頒布政策一般會根據中央政策指示，一般更加宏觀和簡略，地方政府在執行時需要結合地方實際情況進行細化，給出實際可落地的政策。然而地方政府在落實中央政策時可能會存在幾個問題：

第一，地方照搬中央政策，不根據當地實際情況進行深化和改進；

第二，城市之間忽略自身資源條件差異，制定政策時互相模仿；

第三，部分地區習慣延續往年政策，缺少改革動力。”

政策同質化除了可能來源于一種組織惰性和羊群效應，還可能有激勵結構方面的因素。研究表明，地方政府官員“錦標賽”式的晉升結構使得中國府際關系長期存在“重競爭、輕合作”的問題[3][4]，這可能導致不同地方政府忽略稟賦差異，扎堆競爭個別熱門產業的現象。

上海一位資深的集成電路一級市場投資人告訴澎湃研究所研究員，“現在地方政府各自為政，都想在本地建設全產業鏈（作者注：全鏈強鏈補鏈的政策導向），這本質是一種政治競爭，造成了資源浪費和產能過剩”。同時，各地雷同的招商訴求也阻礙了真實聚集的產生，不利于企業和市場的發展。

澎湃研究所研究員認為，不以經濟稟賦為基礎的政策同質性不能發揮各地的比較優勢，不僅損失市場效率，還可能造成比拼低成本的“逐底競爭”。

補貼方式要以加強市場競爭力為最終目標

除了政府科技補貼的總體規模和方向問題之外，如何確定補貼對象也是個難題。

一種思路是“撒胡椒面”——凡是符合基本條件的企業，都能拿到一筆支持資金。根據澎湃研究所的調研，在蘇州，大量小微初創民營企業受惠于這種補貼政策。

但這種補貼方式的門檻設置較低也較簡單，缺乏對公司和技術市場效益的深度評估，雖然公平對待，卻不能集中力量辦大事，還可能培養出大量低效率企業，最終產生浪費。

另一種思路是選擇性補貼，有針對性地培養個別“有潛力”的公司。蘇州某集成電路上市公司告訴澎湃研究所研究員，補貼只有首先支持個別企業做大做強，才能產生最大的創新規模效益。

然而在實際操作中，選擇性補貼可能存在市場歧視和“選錯冠軍”的風險。不同研究發現了目前政府補貼偏向大型企業（基于效率考慮，大型企業更有能力）[5]和國有企業（基于政治關系考慮）的證據[6]，而這些企業對補貼的創新激勵效果相對較低[7]。

所以，補貼政策面臨“兩難”的選擇，即如何在有針對性地投資、提高投資的創新和經濟回報率的同時，公平對待各類市場主體？對此，澎湃研究所研究員有兩個建議。

第一，從效益最大化的角度出發，選擇補貼對象時，應盡量參考市場化指標而非規模或所有權性質。且補貼策略應該根據企業發展情況動態調整。當新興產業企業的利潤率顯著增長并且產能利用率有較大幅度提升時，或者當補貼政策施行一定時間后發現補貼沒有明顯提升企業效益時，應適時減少政府補貼。

劉守英認為，在對新興產業進行政府補貼時：一是需要注意中長期利潤率水平變化，避免出現利潤率主要取決于政府補貼的現象；二是要關注企業產能利用率變化，避免出現因補貼而產生產能過剩、過度膨脹的情況。

第二，從公平競爭的角度出發，政府也可選擇放棄主動補貼促增長的思路，而從緩解市場失靈的角度出發，主要解決外部性（促進技術創新的知識共享）、公共物品（提供更好的知識產權保護和科技基礎設施）、信息不對稱（促進不同地區和企業之間的信息交流）等問題。

復旦大學經濟學院教授陳釗認為，扶持新興產業、未來產業應多用普惠性的產業政策。“比如說基礎人才、產權保護、營商環境等。這樣能在指導、扶持的同時，更好地發揮市場的作用。”

經驗研究發現，補貼雖然可以在短期內提高企業的研發水平和資金流動性，但是無法提高企業的研發質量和利潤效益。

甚至，因為補貼政策在實際操作過程中易受到領導換屆或本地財政狀況影響，若不能按時兌現承諾，對當地營商環境也是沉重的打擊。據報道，部分城市已不能按時發放補貼。

因此，補貼更本質的思路是營造公平、法治的市場條件，著力破除市場失靈的不良影響，讓優秀的企業脫穎而出。

參考文獻：

[1] 聶輝華, 李光武, 李琛. 關于企業補貼的八個關鍵問題[J]. 學術月刊, 2022, 54(6): 47-60.

[2] 于云云, 朱平芳, 孟醒, 等. 中國科技政策合力下的地方創新活動-基于地方政府政策文本的分析[J/OL]. 財經研究: 1-16, 2024-06-28.

[3] 李倩, 陳曉光, 郭士祺, 等. 大氣污染協同治理的理論機制與經驗證據[J]. 經濟研究, 2022, 57(02):142-157.

[4] 周黎安, 中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J], 經濟研究,2007,7.

[5] 同[4]

[6] Hou Y, Li S. Stimulated political decisions: local leadership turnover and firm subsidies in China[J]. Political Science Research and Methods, 2023, 11(1): 18-33

[7] 范寒冰, 徐承宇. 我國政府補貼促進了企業實質性創新嗎?——基于中國企業——勞動力匹配調查的實證分析[J]. 暨南學報(哲學社會科學版), 2018, 40(07):1-13.

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