科學(xué)技術(shù)成為城市財政重點支出項目的趨勢愈加明顯。今年4月以來，各大城市紛紛公布2024年財政預(yù)算。澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)，在一般公共支出普遍穩(wěn)中有降的情況下，不少城市卻大幅提高了科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算。

以2023年GDP超過萬億的26個城市為觀測對象，有21個城市2024年科技預(yù)算較2023年決算增長，4個城市下降，1個城市未公布數(shù)據(jù)（泉州）。

2024年，萬億城市打算怎么花錢？科技領(lǐng)域，城市投資有何重要趨勢？“國家之手”大投科創(chuàng)，有何隱憂？

澎湃研究所研究員收集、整理、分析了中國26個萬億城市2024年一般公共支出預(yù)算、科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算和教育支出預(yù)算數(shù)據(jù)，試圖探究這些問題。

科技支出預(yù)算逆勢增長，中后段（萬億）城市或有后發(fā)優(yōu)勢

總覽2024年萬億城市科技財政預(yù)算增速（表1），研究員發(fā)現(xiàn)科技支出預(yù)算同比增速普遍大幅快于一般公共支出預(yù)算。這意味著多數(shù)大城市有計劃在新年加大科學(xué)技術(shù)投入。

其中，增速排名前五的城市都比去年科技支出決算同比增長50%以上，前十城市增長20%以上。

在某地財政局只公開全市和市級數(shù)據(jù)的情況下，使用市級數(shù)據(jù)。本文皆由作者制表。

有四個城市科學(xué)技術(shù)預(yù)算減少，分別是南通、天津、深圳和福州。四個城市都給出了解釋說明。

南通財政局表示“主要是因疫情2022年科技類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型資金1億元在2023年兌現(xiàn)，剔除該因素，實際增長4.9%”；深圳財政局解釋“下降主要是2023年安排一次性有關(guān)支出”；福州財政局說明“主要是安排補助縣區(qū)支出增加，相應(yīng)減少市本級支出”；天津方面若轉(zhuǎn)化基數(shù)為2023年預(yù)算，增長率可轉(zhuǎn)負為正，財政局備注“主要是部分中央轉(zhuǎn)移支付未提前下達”。

增長較快的城市，除了財力雄厚的蘇州、上海，不乏萬億城市后起之秀。比如，剛剛躋身萬億城市的煙臺，2024年科技預(yù)算同比增長近一倍。寧波、東莞、佛山、濟南等，也屬于這類城市。后發(fā)型城市基數(shù)低，科技發(fā)展空間大，又有科技強市的經(jīng)驗可供學(xué)習(xí)，因此論增長率，不少能沖到前面。

不過，參照2023年預(yù)決算數(shù)據(jù)，研究員發(fā)現(xiàn)個別城市預(yù)算完成率比較低，或許不能落實全部科技資源。

南京2023年科技支出決算僅完成預(yù)算的48%，煙臺、成都、鄭州、濟南完成率在八成左右，而根據(jù)半年報數(shù)據(jù)，佛山2023年上半年完成率僅有27%。

這說明個別市政府可能“有心無力”——“錢”已到位，但吸引科研項目和人才落地的能力有待提高。

研發(fā)、產(chǎn)業(yè)“兩手抓”，蘇州、合肥、武漢“猛攻”科創(chuàng)

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任席鵬輝告訴澎湃研究所研究員：“只要在財力可承受范圍，在確保基本支出活動（如三保支出）順利開展的情況下，地方政府擁有較大的制定科技財政預(yù)算的權(quán)限。因此，地方政府對不同事務(wù)的重視程度，基本反映在財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)上。”

通過統(tǒng)計2024年萬億城市科技支出預(yù)算值和支出強度（表2），研究員發(fā)現(xiàn)，總體來說，“有錢”的城市投入大。2023年GDP排名前三的北京、上海、深圳，在科技投入上也位列前三。

而蘇州、合肥、武漢三個“新一線”城市也把科技支出占一般公共支出預(yù)算比例拉到15%以上，重點突破科創(chuàng)領(lǐng)域。

在26個萬億城市中，北京、蘇州、合肥把科學(xué)技術(shù)支出作為最大公共支出項，這說明對這三個城市來說，發(fā)展科技有相當(dāng)高的戰(zhàn)略地位。

而細看支出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)這三個城市沖刺科技的策略也有相通之處——它們都是研發(fā)、產(chǎn)業(yè)“兩手抓”模式。

北京高校和科研院所眾多，研發(fā)實力強，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究占比達32%。同時，北京市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)拿走了將近一半北京市科技預(yù)算，該開發(fā)區(qū)主攻高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時承擔(dān)建設(shè)信創(chuàng)基地和示范區(qū)等國家戰(zhàn)略任務(wù)。

蘇州作為“蘇南模式”的代表之一，以“開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)帶來的企業(yè)集中”為優(yōu)勢，財政重投“技術(shù)研究與開發(fā)”，以促進科技成果轉(zhuǎn)化并支持企業(yè)科技自主創(chuàng)新。

但是，這一項目相比去年減少了一半左右。同時，今年蘇州“基礎(chǔ)研究”占總體科技預(yù)算的13%，而“基礎(chǔ)研究”去年并未納入市本級預(yù)算。因此，或許蘇州2024年的發(fā)展重點會放在爭取國家實驗室、建設(shè)大科學(xué)裝置等基礎(chǔ)研究研發(fā)投入上來。

合肥“其他科學(xué)技術(shù)支出”占將近八成的科技預(yù)算，但未見說明其中包含具體內(nèi)容。根據(jù)《2021年政府收支分類科目》及其他城市的做法，研究員認為這一條款可能包括了部分政府引導(dǎo)基金。合肥作為“風(fēng)投之城”，科創(chuàng)領(lǐng)域的政府引導(dǎo)基金規(guī)模在百億級別。相比2023年，2024年“其他科學(xué)技術(shù)”支出增長22%，合肥有望新年繼續(xù)產(chǎn)業(yè)投資的科創(chuàng)發(fā)展思路。

長遠之計在教育：滬杭等地教育支出超科技

值得一提的是，近九成萬億城市的一般公共支出預(yù)算中，科技支出的排序其實是在第二到第十四名（一共十六項一般公共支出）。

城市的發(fā)展階段、發(fā)展重點和公共服務(wù)水平供給存在差異，因此財政支出優(yōu)先項不同。在財政限制下，地方最優(yōu)先的支出項是“三保支出”，特別是在一些財力緊張的地區(qū)，這會顯得三保支出占比較大。

不過，科技支出在各一般公共支出項中排名相對靠后，或者投入強度相對較低，并不一定代表該市的整體科技投入就低。席鵬輝告訴澎湃研究所研究員，除了一般公共支出以外，地方政府對科技事業(yè)的投入還有其他經(jīng)費來源。

顯性來源中，除了市本級支出外，還有來自各區(qū)縣財政、國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府性基金預(yù)算等資金。隱形來源中，一些地方國企在科技事業(yè)的支出也能反映地方政府意愿；還有稅式支出，比如一些針對科技事業(yè)方面的稅收優(yōu)惠政策，其實質(zhì)也是地方政府對科技事業(yè)的投入。

除此之外，科技投入還有一個重要的來源——教育支出。實際上，在科技以外，不少萬億城市排第一的一般公共支出是教育。

“教育科技不分家。理論上科技財政應(yīng)該包括教育支出。比如高校的教育投入，很大部分就是科技投入。”席鵬輝說。

在科技投入競爭日漸激烈、科研成本扶搖直上的今天，投入教育或不失為一種“長遠之計”。在以教育為最大一般公共支出的城市中，上海、深圳等主攻高等教育，在高等教育的支出分別占教育總支出的71%和56%。有報道稱，大城市之間的科技競爭很大程度上體現(xiàn)為人才的競爭。

另外，杭州、廣州等“均勻”培養(yǎng)各類型人才的城市，它們的教育支出不集中在高等教育，而有相當(dāng)?shù)谋壤诼殬I(yè)教育和高中教育。這個支出模式體現(xiàn)了提高整體勞動力水平的發(fā)展思路，或可有效補充高級技工人才的缺失，并培養(yǎng)有科技認知的公民和消費者。

隱憂：債務(wù)、效益和擠壓？

地方政府加大科學(xué)技術(shù)的財政投入，不僅是響應(yīng)國家加大科創(chuàng)力度和培育新質(zhì)生產(chǎn)力的大政方針，更體現(xiàn)其對科技創(chuàng)新發(fā)展的決心，但是，科學(xué)技術(shù)財政投入快速發(fā)展也帶來了挑戰(zhàn)和隱憂。

席鵬輝告訴研究員現(xiàn)在財政管理中最大的問題是效益問題。杜絕“重投入輕效益”，一些項目應(yīng)做好可行性研究分析，不能盲目擴張。

由于科技創(chuàng)新存在較大的不確定性和風(fēng)險，絕大多數(shù)的創(chuàng)新活動是以失敗告終的。且科技創(chuàng)新存在規(guī)模壁壘，不是零星的小額的投入就能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)出。

因此，席鵬輝建議，在財政支出策略上，應(yīng)充分發(fā)揮好財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，推動金融資源和社會資本更多投向科技創(chuàng)新，促進各類創(chuàng)新資源向企業(yè)聚集。

不過，席鵬輝認為科技預(yù)算擴張不會惡化地方債務(wù)問題。“絕大多數(shù)地方債務(wù)并不形成于科技支出。中國地方政府債務(wù)包括一般債和專項債，一般債用于無收益的公益性項目，專項債用于存在收益且收益能夠覆蓋成本的項目，而專項債領(lǐng)域中，只有極少部分涉及科學(xué)技術(shù)項目。”席鵬輝說。

此外，澎湃研究所研究員還注意到科技支出結(jié)構(gòu)的問題。當(dāng)前專項類、技術(shù)轉(zhuǎn)化類、引導(dǎo)基金類的支出預(yù)算增長速度不少在20%以上，高于科學(xué)技術(shù)支出總體的增長率。此消彼長，社會科學(xué)、科普事業(yè)和公益經(jīng)費可能受到相應(yīng)的擠壓。

（實習(xí)生毛瀟銳對本文亦有貢獻）

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