2024年2月6日在上海崇明東灘自然保護(hù)區(qū)拍攝的羅紋鴨。 新華社 發(fā)（袁曉 攝）

上海崇明島擁有廣袤的濕地，通過十多年的生態(tài)島建設(shè)已成為“鳥類的天堂”，每年有大批候鳥來此越冬。鳥兒們的光臨固然可喜，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民卻有些發(fā)愁——成群結(jié)隊(duì)的候鳥將崇明廣泛分布的農(nóng)田、果林、魚（蟹、蝦、鱉）塘當(dāng)成“天然食堂”，造成稻米、水果、蔬菜、水產(chǎn)等持續(xù)減產(chǎn)。

這樣的“人鳥”矛盾，實(shí)際上已存在多年。2014年7月5日，崇明報(bào)刊登《誰該為“人鳥爭食”埋單》，記錄下鳥類和農(nóng)業(yè)難以調(diào)和的矛盾。2024年2月，新民晚報(bào)再度聚焦該話題，報(bào)紙兩個整版刊登《候鳥田間覓食頻喪命 農(nóng)民驅(qū)鳥無策嘆苦經(jīng)》。“新聞透視”微信公眾號刊登《東灘鳥類保護(hù)區(qū)：暗藏的“奪命線”！》繼續(xù)講述農(nóng)戶們的“防護(hù)線”與鳥兒們的“致命線”的無解。

2024年1月，上海市人大代表王愫怡提交了一份《關(guān)于建立崇明生態(tài)島農(nóng)業(yè)受損生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議》。他提到，由于不能捕捉野生鳥類，農(nóng)民通常采取覆膜套袋、扎稻草人等無害化方式保護(hù)農(nóng)業(yè)成果，但收效甚微，特別是對于農(nóng)業(yè)合作社來說，損失更大，基層群眾意見很大。

對此，王愫怡提出，根據(jù)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償原則，建議市農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等部門聯(lián)合制定崇明生態(tài)島農(nóng)業(yè)受損生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，出臺相應(yīng)法規(guī)政策，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，以此平衡野生鳥類保育的公共利益與土地承包者合法權(quán)益之間的關(guān)系。

5月15日，上海市綠化和市容管理局官網(wǎng)公開了對王愫怡代表建議的答復(fù)。答復(fù)稱，近年來，上海市綠化市容局已采取多種措施，開展致害防護(hù)，但效果有限。根據(jù)走訪調(diào)研，隨著候鳥和留鳥種群擴(kuò)大，它們對農(nóng)業(yè)的危害情況逐年嚴(yán)重。

答復(fù)還稱，野鳥保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾已陷入困局，農(nóng)戶對鳥類的物理驅(qū)趕收效甚微，補(bǔ)償機(jī)制有法可依卻無法執(zhí)行，上海生態(tài)補(bǔ)償政策尚未覆蓋，不過，為保護(hù)野鳥而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)。上海將落實(shí)致害監(jiān)測預(yù)警措施，盡快建立損害評估機(jī)制，制定野生動物致害補(bǔ)償程序。

野生鳥類眾多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期受損

上海市崇明區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)異、生物多樣性頗高，野生鳥類是崇明野生動物主要類群。根據(jù)調(diào)查和研究，截至目前，在崇明三島共記錄到野生動物鳥類21目70科388種，國家一級重點(diǎn)保護(hù)動物23種，國家二級重點(diǎn)保護(hù)動物69種，其中水鳥有170種。

上海市綠化市容局在答復(fù)中稱，結(jié)合上海市野生鳥類群落的時空分布規(guī)律及歷年觀察結(jié)果，雁形目、鵜形目、鷗形目等棲息于沿海濕地的水鳥和棲息于內(nèi)陸農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的雀形目林鳥，是最有可能引發(fā)致害問題的類群。

根據(jù)代表建議，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委組織對崇明區(qū)、光明集團(tuán)在崇基地、上實(shí)農(nóng)業(yè)公司、地產(chǎn)集團(tuán)在崇基地開展了走訪調(diào)研。調(diào)研中，各單位均向市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期受到野生鳥類危害的情況。

田里飛行的鳥群 新民晚報(bào)記者 曹博文 攝

經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，2023年，崇明生態(tài)島農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受野生鳥類危害總面積為2.5萬畝次，其中麥子0.8萬畝、油菜0.7萬畝、水稻0.6萬畝、果樹0.3萬畝、蔬菜0.1萬畝、水產(chǎn)330畝，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1900萬元。

在鳥害來源上，野鴨主要危害秋播麥苗、越冬油菜、大田蔬菜，麻雀主要危害成熟期水稻，而林果成熟期持續(xù)受到各類鳥害危害。

在區(qū)域分布上，上海崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)附近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地塊受災(zāi)最重，地塊歸屬是上實(shí)農(nóng)業(yè)公司、光明前哨和東旺基地、地產(chǎn)農(nóng)投公司、崇明區(qū)陳家鎮(zhèn)，作為候鳥過境補(bǔ)給站，受災(zāi)作物以秋糧、越冬大田糧食、蔬菜作物為主。此外，崇明區(qū)廟鎮(zhèn)、豎新鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)等地林果生產(chǎn)長期遭受野生鳥類危害，影響林果產(chǎn)量和農(nóng)民收益。

近年來，隨著候鳥和留鳥種群擴(kuò)大，危害農(nóng)業(yè)情況逐年嚴(yán)重。據(jù)上實(shí)農(nóng)業(yè)公司報(bào)告，離保護(hù)區(qū)最近的上實(shí)農(nóng)業(yè)公司全年農(nóng)作物總播種面積8萬畝次左右，野生鳥類危害面積從2021年的600畝次、2022年的2500畝次，激增至2023年的11466畝次，受災(zāi)面積占播種總面積近15%；直接經(jīng)濟(jì)損失從2021年的98萬元增至2023年的679萬元，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2024年在田麥子和蔬菜已受災(zāi)面積6138畝。

光明崇明農(nóng)場地塊近三年野生鳥類危害也日趨嚴(yán)重，2022年油菜絕收500畝，2023年麥子、油菜受災(zāi)面積擴(kuò)大至9093畝（3087畝油菜絕收），2024年在田麥子、油菜受災(zāi)面積9588畝（948畝麥子絕收），直接經(jīng)濟(jì)損失983萬元。野生鳥類危害預(yù)計(jì)造成麥子、油菜單產(chǎn)損失100公斤-400公斤甚至絕收，嚴(yán)重威脅糧食、油料等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全。

現(xiàn)有措施收效甚微，人鳥矛盾難解

“保護(hù)野生鳥類體現(xiàn)的是社會效益，是公益行為，因此，為保護(hù)野鳥而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)。”答復(fù)稱，“多年來，保護(hù)區(qū)周圍農(nóng)民采取多種措施防鳥，減少產(chǎn)量損失，避免絕收，但在當(dāng)前背景下，已陷入無法破解的困局。”

崇明東灘的田間，掛在尼龍線上的鳥類遺骸。“新聞透視”微信公眾號 圖

近年來，上海市綠化市容局采取多種致害防護(hù)的措施，包括推廣生態(tài)防鳥技術(shù)，嘗試野生動物致害補(bǔ)償保險機(jī)制，并開展野生動物致害補(bǔ)償研究等。其中，2017年，市綠化市容局曾引入上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司在金山、青浦等區(qū)的果園開展致害保險試點(diǎn)業(yè)務(wù)。結(jié)果表明，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，野生動物致害賠償存在定損難、保障面單一、生態(tài)防護(hù)措施不足等較多難題，大規(guī)模推廣保險業(yè)務(wù)時機(jī)仍不成熟。

上海市綠化市容局在答復(fù)中分析了三方面難點(diǎn)：

一是物理驅(qū)趕收效甚微。果園設(shè)施防護(hù)可在一定程度上緩解林果損失，但大田作物無法得到有效防護(hù)。種植主體已采取多種措施減少大田損失，比如在茬口安排上避開鳥類頻繁活動區(qū)，在已種植區(qū)域通過化控等技術(shù)手段促進(jìn)嫩葉轉(zhuǎn)化，對受害作物及時補(bǔ)苗移栽、施肥促生長，并通過安裝反光彩帶、人工驅(qū)趕、布置驅(qū)鳥器等方式驅(qū)趕鳥群等。但是，受鳥類遷飛和島上留鳥種群擴(kuò)大等因素影響，總體來說防護(hù)效果不理想。

二是補(bǔ)償機(jī)制有法可依卻無法執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》第十九條規(guī)定，“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關(guān)地方人民政府可以推動保險機(jī)構(gòu)開展野生動物致害賠償保險業(yè)務(wù)。”該法對野生動物造成農(nóng)作物損失的情況作了規(guī)定。目前，上海相關(guān)的補(bǔ)償制度正在研究制定中。

三是上海市生態(tài)補(bǔ)償政策尚未覆蓋。根據(jù)《市對區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，上海市的生態(tài)補(bǔ)償包括基本農(nóng)田、林地、水源地和濕地等4個方面，尚未涉及對野生動物危害農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償。

答復(fù)提到，2017年-2023年，上海市對崇明生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付由4.6億元逐年增加至7.8億元，累計(jì)安排45.2億元，年均增長9.1%。該資金由崇明區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌，用于生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，以及生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的民生保障。

探索建立野生動物致害補(bǔ)償和保險機(jī)制

上海市綠化市容局稱，今年1月，國家林草局等15個部（局）聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)野豬等陸生野生動物致害防控工作方案》，上海將按照國家的工作方案做好相關(guān)工作：

一是落實(shí)致害監(jiān)測預(yù)警措施。由市綠化部門會同市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委要按照上述文件的要求，制定監(jiān)測預(yù)警工作方案，科學(xué)確定致害的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)種類和防控措施；在此基礎(chǔ)上，探索建立野生鳥類為害分級補(bǔ)償機(jī)制。

二是盡快建立損害評估機(jī)制，制定野生動物致害補(bǔ)償程序。針對難以控制的或者偶發(fā)的鳥類致害，支持有資質(zhì)的第三方團(tuán)隊(duì)進(jìn)行相關(guān)的野生動物致害鑒定與損失評估工作；協(xié)助所在區(qū)人民政府采取措施，預(yù)防、控制野生動物可能造成的危害，并對因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的給予補(bǔ)償；同時，要探索野生動物致害保險機(jī)制，利用保險推動野生動物致害問題的解決。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)防治鳥類致害措施的宣傳推廣。進(jìn)一步加強(qiáng)入侵物種治理和退化濕地修復(fù)，積極營造候鳥棲息地，減少鳥類對農(nóng)田的依賴；同時，針對不同農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)可能招致的各種致害風(fēng)險，以動態(tài)提醒、培訓(xùn)指導(dǎo)和分發(fā)防鳥防害宣傳品等方式，強(qiáng)化種養(yǎng)戶防鳥意識，采取綠色防鳥種植養(yǎng)殖方式，降低因鳥致害風(fēng)險。

四是繼續(xù)大力開展保護(hù)野生動物及其棲息地的科普宣教工作。借助“濕地日”“愛鳥周”“保護(hù)野生動物宣傳月”等主題日廣泛宣傳，提高公眾對野生動物的關(guān)注和愛護(hù)，做到保護(hù)與防范兩不誤；嘗試推薦農(nóng)戶引入對野生動物友好的生態(tài)種植養(yǎng)殖模式，主動利用剩余農(nóng)產(chǎn)品為野生動物創(chuàng)造覓食地以幫助其度過食物貧乏期，同時協(xié)助其打造綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌，提高產(chǎn)品價值，從而彌補(bǔ)原本因野生動物侵入所造成的損失。

今年4月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》面向社會公布，并將于6月1日起施行。這是中國首部專門針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆伞！稐l例》指出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指通過財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人予以補(bǔ)償?shù)募钚灾贫劝才拧Ｉ鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以采取資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式。