以1999年《失業保險條例》為起點，中國失業保險制度已正式實施25年。澎湃城市觀察此前討論了覆蓋率攀升，對個人直接支持不夠的問題。

基于官方數據計算相關指標，澎湃研究所研究員發現，近 12 年來，失業保險覆蓋人數逐年攀升，失業保險受益率卻一直在低位徘徊。失業保險制度在其最根本的對個人的直接支持方面，并未完全發揮作用。

如何提高失業保險受益率？社交網絡中有關“限制條件卡得太嚴”“領取難度大”的問題是否真的存在？如果存在，又該如何解除不合理的失業保險領取障礙？澎湃研究所研究員從信息通達、法規執行、制度優化三個層面分析失業保險領取難的原因和提出建議優化的方向。

履行告知義務，修正社會認知

保險收益率低的一個原因在于，當前公眾對失業保險仍有很多誤解和混淆，“不知道”或“不敢”領。

有人認為，因被辭退而領取失業金，會在檔案上面留有記錄，不利于后續求職；還有人覺得，領取了失業保險，就不能繳納養老保險，會影響以后領養老金，或斷繳社保影響購房資格、居住證或戶籍資格。確實如此嗎？

2020年，中國人力資源和社會保障部發布《關于進一步推進失業保險金“暢通領、安全辦”的通知》，要求“不得要求失業人員轉移檔案；不得將失業人員領取失業保險金的情況記入職工檔案”，說明失業金領取不應影響個人檔案。《關于進一步暢通失業保險待遇申領有關事項的通知》則明確規定個人身份繳納基本養老保險費（即靈活就業保險），甚至靈活就業、打零工與領取失業保險不沖突，只要符合失業保險領取條件。可見，官方已明確聲明不存在此類所謂“后果”。

那么為何造成民眾的困惑？源于告知責任不清。

官方文件表示用人單位/企業應“履行告知失業人員有申領失業保險金權利的法定義務”[1]，但現實中，企業不僅沒有動力承擔所謂告知義務，給失業員工發《失業保險金申領告知書》，還可能利用信息不對稱有意隱瞞，不為其提供被裁員證明，從而不利于員工領取失業保險。例如，針對企業的返還失業保險的“穩崗”政策，鼓勵企業不裁員或少裁員，一些企業為了降低“裁員數據”，甚至將部分“裁員”修改為“個人主動辭職”。

法規、政策的告知責任履行不到位，導致失業保險金領取政策的知曉度較低，正確理解不足。澎湃研究所研究員認為，作為社會保障和公共服務的責任主體，相關政府部門應首先主動承擔告知責任，加大宣傳力度。

地方有效落實，反對“層層加碼”

社會公眾對失業保險領取存在困惑或誤解，除了政策宣傳、信息通達度的原因，還在于地方基層在執行過程中的“層層加碼”，額外設置附加條件以阻攔領取失業金。

按《失業保險條例》，領取失業保險金的條件是：第一，按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿１年的；第二，非因本人意愿中斷就業的；第三，已辦理失業登記，并有求職要求的。

如上文提及，《關于進一步暢通失業保險待遇申領有關事項的通知》明確規定“以個人身份繳納基本養老保險費的失業人員，符合申領失業保險金、失業補助金條件的，經辦機構應予以發放”。但現實執行中，部分地區、城市拒絕為“辦理靈活就業登記或參保手續”的人辦理失業保險申領手續，提高了申領門檻，與中國人力資源和社會保障部的聲明存在沖突。

此外，個別城市還要求申領者不得“拒絕接受公共就業服務（包括拒接電話）達3次”或“超過6個月未與公共就業服務機構聯系”等，否則將注銷失業金申領資格。這也與2020年《關于進一步推進失業保險金“暢通領、安全辦”的通知》中“不得增加失業人員義務，不得附加和捆綁培訓等其他條件”的精神和要求不符。

近兩年全國發起“打擊違規領取失業保險待遇行為”專項行動。但民眾違規領取失業金行為被“打擊”，一些執行過程中的“層層加碼”的基層也應被監督，保證民眾的利益。

降低制度門檻，擴大受益群體

失業保險受益率低，失業保險申請難，最根本的原因還是制度“門檻”較高。

近年失業保險領取要求已有小幅下調。根據原勞動和社會保障部2000年發布的《失業保險金申領發放辦法》，“失業人員應在終止或者解除勞動合同之日起60日內”申領失業保險金。2020年《關于進一步推進失業保險金“暢通領、安全辦”的通知》明確取消了這一限制：“不得以超過60日申領期限為由拒發失業保險金”。

但現行失業保險領取要求仍然很高。雖然其“社保繳納”“非個人意愿失業”的要求在書面、理論上看似合理，但就實際的勞資關系和就業結構，實難保障到困境人群，體現制度的保障作用。

現實中，有大量“被辭職”現象。企業常以減薪、調崗等方式，逼迫勞動者主動辭職。這類情形被視為“因本人意愿中斷就業”，不符合失業保險領取條件，導致勞動者享受不到應有的失業保障。此外，失業保險申請常常要求失業者提供用人單位出具的“非因本人意愿中斷就業”書面證明，而實際情況中，一些用人單位并不一定愿意提供。

對此，澎湃研究所研究員建議，對“非個人過失而導致失業”的前置條件的判斷或可更靈活、人性化。在美國，即便是“自行請辭”，但只要“充足理由”，仍可能有資格可領取失業保險，例如工作確實威脅到健康與人身安全、工作上有違勞工規例、有緊急家庭事故、遭到非法歧視或欺凌、薪酬被大幅削減等，美國就業發展部（EDD）會根據實際離職原因進行評估。

另外，失業保險申領的三大前提之一“所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿１年”，對一些群體而言，也較為“嚴格”。

此前提排除了龐大的“農民工”為代表的非正規、靈活就業群體，以及青年失業群體。國家統計局表示，截至2022年，中國靈活就業人員約2億人，占當年4.59億城鎮就業人口的44%。然而由于這部分人缺乏穩定的勞動關系、繳費時間短、失業保險關系轉移接續障礙等，失去生活來源后并不能享受到失業保障。

當然，在這方面也有部分政策努力。如2020年“新冠”疫情以來，中央人社部、財政部祭出了“階段性實施失業補助金”“階段性擴大失業農民工保障范圍”的政策，將上述弱勢群體部分納入，失業保險保障范圍有所擴大。但此階段性政策的“制度化”程度不足，救濟力度也有待提高。

與養老保險不同，作為“現收現付”的基金，失業保險制度的目的是為了支持個人能夠應對經濟周期。已走過25年的失業保險制度，應更關注強化對失業者個人的直接支持，提高失業保險受益，施行制度改革，切實降低失業保險金或救助金領取門檻，確保執行力度。這將為中國經濟帶來更大的安全感、信心并進一步促進消費。

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