2023年，“城市更新”是政府工作報告中的高頻詞。城市更新投資規(guī)模擴大、對象增加，城市更新理念也在不斷細化。

目前，城市更新的主要對象仍是“三舊一村”（老舊小區(qū)、老舊廠房、老舊街區(qū)和城中村），但在更新目標(biāo)上更注重民生需求，注重公共服務(wù)的普惠和普適，如城市社區(qū)嵌入式公共服務(wù)設(shè)施、“一刻鐘便民生活圈”、無障礙環(huán)境建設(shè)、適老化、兒童友好等理念正逐步深入城市更新行動中。

城市更新如何“以人為核心”，聚焦民眾需求、解決突出民生難題、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，同時形成多元主體參與的社會氛圍？

澎湃研究所研究員梳理2023年重要城市更新事件，總結(jié)歸納城市更新特點與趨勢，邀請全國工程勘察設(shè)計大師、中國規(guī)劃設(shè)計研究院原院長李曉江分析現(xiàn)象背后的原因，并展望2024中國城市更新方向。

2023城市更新大事件梳理

住宅更新

?老舊小區(qū)開工數(shù)量超過5.3萬個,重回歷史最高點，北京、重慶等老舊小區(qū)拆墻破界整合存量空間資源，解決空間零碎、物業(yè)管理低水平的問題。

?7月，22個超大特大城市城中村改造分三類實施，投資大幅度增加。其中，廣州出臺首個城中村改造的地方性法規(guī)條例，上海徐涇老集鎮(zhèn)城中村實現(xiàn)原址安置原住民。

?8月，35城啟動試點通過城市更新來大幅增加保障房供應(yīng)，廣東深圳試點利用城中村改造增加保障性住房。

社區(qū)更新

?3月，“無障礙環(huán)境建設(shè)”寫入全國兩會報告。浙江杭州借亞運會、殘運會之際，進一步完善無障礙城市配套；北京建設(shè)“一刻鐘無障礙便民服務(wù)圈”等實踐。（詳見澎湃城市觀察《亞殘運會在杭州落幕，我們距離“輪椅友好城市”還有多遠？》）

?8月，住建部等三部門印發(fā)《實施手冊》推進城市兒童友好空間建設(shè)，湖南長沙、廣東深圳、上海等從“十四五”以來，不斷推進兒童友好型城市建設(shè)。

?10月，《城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程實施方案》發(fā)布，在城市社區(qū)（小區(qū)）公共空間嵌入功能性設(shè)施和適配性服務(wù)，浙江杭州“自治+眾籌”模式獲全國推廣。

商圈更新

?多城商圈加速更新。北京發(fā)布2023行動方案，兩年內(nèi)完成29個城市消費中心和57個重點商圈升級；上海徐家匯等知名商圈更新重建；重慶、江蘇南京、四川成都通過微更新“自營+聯(lián)營”商居共治。

?一刻鐘便民生活圈覆蓋更多地級以上城市。江蘇蘇州老菜場“市集模式”獲全國推廣；上海創(chuàng)享塔解決“小修小補”難，長白228街坊打造全齡友好。（詳見澎湃城市觀察《建設(shè)一刻鐘便民生活圈，如何解決“小修小補”難？》《長白228街坊：“兩萬戶”工人住宅變?nèi)g友好一刻鐘生活圈》）

廠區(qū)更新

?老舊廠區(qū)低效用地再開發(fā)試點鋪開至43城7城市群，工業(yè)上樓成為北京、上海、廣州、深圳等大城市高質(zhì)量盤活工業(yè)低效用地的首選模式。

?“五一”、“十一”長假期間，依托福建泉州、江西景德鎮(zhèn)的國家工業(yè)遺產(chǎn)商旅文項目以體驗式消費持續(xù)帶動老工業(yè)城市，假期成績亮眼。

2023：更新對象拓展從“舊改”到“工業(yè)上樓”，滿足更多“分眾”需求

第一，城市更新投資總量大幅度增加，其中城中村、老舊小區(qū)改造項目總量和比例提升。根據(jù)中國政府網(wǎng)12月22日消息, 2023年11月底，全國共實施城市更新項目約6.6萬個，新開工的老舊小區(qū)占5.3萬個，涉及882萬居民；即將開始的城中村改造項目162個，潛在投資總規(guī)模或超5萬億元，涉及大約639萬居民。

第二，城市更新彰顯“友好城市”理念，重點滿足“一老一小”等弱勢群體需求。無障礙環(huán)境、兒童友好環(huán)境、適老化改造等“包容性”理念更多融入城市社區(qū)。例如，湖南長沙建設(shè)兒童友好型城市，除了色彩鮮艷、設(shè)施圓潤、尺度合適之外，還建有“兒童友好”街區(qū)，服務(wù)覆蓋母嬰室、上學(xué)交通道路每隔10米設(shè)置慢行牌、公共交通等空間。

第三，更新手段從“大拆大建”向漸進、有機和微更新相結(jié)合轉(zhuǎn)變，參與主體多元。例如，江蘇南京小西湖街區(qū)保護與再生項目中采用漸進式更新，小尺度、漸進式和“一房一策”等方式微改造，在保留原有居住功能及院落形態(tài)給予居民去留選擇權(quán)，居民自主選擇空間功能，全過程參與公共空間設(shè)計并合作建設(shè)。

第四，更多以“柔化邊界”的方式整合社區(qū)零散的空間資源，增加公共服務(wù)空間供給。例如，北京行政管理邊界柔化、小區(qū)圍墻邊界打通。另外，單位附屬綠地開放、出臺支持工業(yè)用地復(fù)合化等，都能在大城市的更新項目中看到。

第五，工業(yè)遺產(chǎn)更新、商圈更新的活力塑造更強調(diào)“體驗”。例如，“瓷都”江西景德鎮(zhèn)2016年起一直為國內(nèi)外的“景漂”提供低價的駐場創(chuàng)作地、創(chuàng)業(yè)平臺和其他服務(wù)支持，培育陶瓷教育機構(gòu)，形成藝術(shù)機構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)，瓷文化產(chǎn)業(yè)集群人才持續(xù)聚集，結(jié)合陶瓷文化體驗運營，被稱為中國最成功、運營效益最好的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，2023年再次成為世界陶瓷藝術(shù)行業(yè)焦點。

第六，超大城市產(chǎn)業(yè)空間供給更復(fù)合高效，“工業(yè)上樓”成為城市高質(zhì)量發(fā)展工業(yè)的首選模式。例如，廣東深圳高質(zhì)量、低成本、定制化的廠房空間幫助“工業(yè)上樓”，打造生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”型制造業(yè)園區(qū)，貨車、汽車由電梯、坡道直達高樓層，實現(xiàn)研發(fā)辦公、生產(chǎn)生活的無縫疊合；上海探索產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合化、加大資金支持，整合要素激發(fā)工業(yè)上樓積極性，讓企業(yè)“工業(yè)上樓”加速落地。

2024: 城市更新要調(diào)動市場主體積極性，跨部門資源協(xié)同尤為重要

2023年城市更新現(xiàn)象背后的原因是什么？2024城市更新又將如何高質(zhì)量發(fā)展？我們邀請到全國工程勘察設(shè)計大師、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長李曉江進行點評和展望。

澎湃新聞： 您對2023城市更新領(lǐng)域的總體印象是什么樣的？有哪些印象最深刻的事情？

李曉江：2023年城市更新仍聚焦“三舊一村”，具有社會、文化和生態(tài)等多重價值。

在老舊社區(qū)，嵌入式服務(wù)設(shè)施、適老化、兒童友好、無障礙環(huán)境、一刻鐘便民生活圈等政策最先服務(wù)“一老一小”等弱勢群體，讓社區(qū)更安全、韌性、共享、便利；老商圈街區(qū)改造注重文化體驗、消費變遷，通過重塑體驗、差異化供給滿足細分市場需求，提升活力；工業(yè)上樓提高老舊廠區(qū)用地效率、實現(xiàn)存量土地節(jié)約利用，從長期來看是好事，但要防范安全風(fēng)險；另外，“城中村”是超大特大城市20%—40%的居民的居住地，也容納大量外來人群，“城中村”改造消除安全隱患、改善衛(wèi)生條件，讓“城中村”居民有機會改善生存狀況。

總體來說，“三舊一村”更新內(nèi)容側(cè)重打通供需關(guān)系，解決“分眾”的民生需求、消費上對體驗審美的需求。但是，城市更新也是重申公平正義、創(chuàng)造共同的、更加綜合的價值觀的機會，而價值觀的形成和表達，需要制度創(chuàng)新。2023年雖是改革開放以來中國城市更新投資最多的一年，但也剛才起步，問題也有很多。

澎湃新聞：現(xiàn)在城市更新最主要的深層問題是什么？增量時代思維下形成的財政、稅收、金融制度是如何影響城市更新的？

李曉江：目前，市場主體的參與度不高。政府貸款、平臺公司、財政撥款及大型企業(yè)仍然是撬動中國城市更新的主要推動方式，比如北京老舊小區(qū)住宅保溫性能改造、抗震加固，節(jié)能減排、降碳、降低生活成本，具有很好的社會效益，但如果要大規(guī)模進行此類項目，需要持續(xù)、大量的投資，單靠政府財政能力很難持續(xù)跟進，需要市場主體的廣泛參與。

平臺公司之外的市場主體沒有真正動員起來，主要因為保障市場主體現(xiàn)金流和財務(wù)平衡的政策制度還沒有形成。目前，中國的財稅政策、官員考核制度、金融制度都是在增量發(fā)展模式下形成的，背后的思維方式和動機還是依賴土地財政，難以保障市場主體的現(xiàn)金流和財務(wù)平衡。

以稅收制度為例，地方政府稅收主要來自企業(yè)中間生產(chǎn)環(huán)節(jié)，比如房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)、工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大部分時候滿足不了地方政府的財政開支，導(dǎo)致了地方政府對土地財政的依賴。這使城市更新面臨的兩類土地資源錯配問題：一是政府高價出讓住宅用地導(dǎo)致土地的超強度利用，二是低價出讓工業(yè)用地進行招商引資導(dǎo)致的低效利用。

早在2017年，黨的十九大報告已經(jīng)指出了今后稅收財政制度的改革方向，明確提出要健全地方政府稅源、稅種，指明了財稅逐步減弱土地財政依賴的改革路徑。如果這項改革能盡早推進，將對城市更新擺脫土地財政思維形成特別有效的支持。

澎湃新聞：民生向的城市更新如何可持續(xù)？

李曉江：要持續(xù)做民生向的城市更新，需要健康的市場環(huán)境，不依賴土地財政的政策機制，讓市場主體形成穩(wěn)定預(yù)期，才能有耐心去做漸進、有機的更新，不掙“快錢”。

在政府主導(dǎo)的城市更新中，原住民過早的遷出、尋求拆遷補償?shù)淖畲蠡浅Ｒ姮F(xiàn)象，不僅導(dǎo)致了更新成本高企且無法分擔(dān)，也造成了城市活力的缺失。部分上海歷史風(fēng)貌街坊就是如此。

建立既有物業(yè)、土地、建筑利益主體和新來投資者共贏的激勵制度是最主要的改善方式。倘若能建立既有利益主體更新后的利益分享和補償機制，則能獲得更廣泛的社會參與。例如，北京東西城區(qū)的危舊住房改造、老舊小區(qū)改造及四合院改造由市、區(qū)、居民三方共同分擔(dān)成本，原住民既是參與者也是獲益者，更新進程雖然緩慢但在經(jīng)濟、社會層面都更具可持續(xù)性。

“運動式”的推進方式已經(jīng)過時。政府、社會和市場三者有機結(jié)合，通過法律制度、政策條例來推動漸進、有機地更新，才能產(chǎn)生社會、經(jīng)濟等多重效益。

澎湃新聞：在工業(yè)用地更新方面，您有哪些建議？

李曉江：政策對用地工改居的限制應(yīng)該適當(dāng)放開，并通過補地價等利益機制的設(shè)計來增加用地工改居的市場參與，從而增加盤活低效閑置工業(yè)用地的方式。

在歐美國家，有大量的港口用地、工業(yè)用地更新為保障房等住宅項目，解決了大量社會需求，而目前，中國工業(yè)用地可以改商業(yè)、辦公空間和生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)空間，但很少允許改為住宅用地。我們對工改居的限制還是由于土地財政。以前，工業(yè)用地往往是低價出讓，而居住用地出讓價格高，其中留給產(chǎn)權(quán)方的巨大盈利空間需要被限制。

目前，雖有個別城市已出臺了一些補地價政策，但總體很難推進。或許可以期待上海最近提出的“三師聯(lián)創(chuàng)制度”，能不能解決這類工改居用地估價的問題。如果能打通工改居的路徑，就能提高低效用地的利用效率。

澎湃新聞：從全球視野來看，國際上的城市更新呈現(xiàn)出什么趨勢與特點？

李曉江：城市更新應(yīng)該契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，同時也離不開和人的生活價值觀的有機結(jié)合。成功的城市更新，不僅是物質(zhì)空間的更新，還能夠促進各類人群、經(jīng)濟活動、產(chǎn)業(yè)活動、科技創(chuàng)新活動的成長和城市功能的更替。

縱觀全球，國際上的城市更新，常常順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和趨勢，給建成區(qū)、老城區(qū)帶來培育新經(jīng)濟活力的機會。例如，在1990年的美國，科創(chuàng)活動、高科技企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)的聚集都在城郊的“硅谷”等園區(qū)，但近二十年來都在回流都市，在紐約、舊金山等城市的老城區(qū)，形成科技、文化創(chuàng)意交融的新經(jīng)濟。

同時，城市更新也離不開人的生活價值觀和方式的變化。相對于上一代人以工作本身為重的價值觀，現(xiàn)在的年輕人更喜歡城市、重視生活，工作選擇首先考慮城市生活環(huán)境。“人們選擇生活的城市，在城市里面尋找職業(yè)。”彭博新聞社創(chuàng)始人、原紐約市長布隆伯格（Michael Bloomberg）的一句話可以總結(jié)目前的世界性潮流。

例如，北京老城區(qū)“社會共生”計劃，很好地促進老城形成新活力。在公房和私房改造中，大約60%的居民在去留自愿的前提下遷出該區(qū)域，給多元新人群、新產(chǎn)業(yè)的入駐帶來了機會。這樣的更新方式已為北京老城區(qū)引入了大量科技、藝術(shù)創(chuàng)意群體，雖然目前北京老城區(qū)的新經(jīng)濟還沒形成，但它很有可能成為下一個紐約“硅巷”、倫敦“硅環(huán)島”這樣的老城新經(jīng)濟聚集區(qū)，值得期待。

經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求、人的生活需求，是城市更新最重要的動力，但這些離不開穩(wěn)定的、可持續(xù)的城市政策激勵下市場主體的廣泛參與。

澎湃新聞： 2024年，您對國內(nèi)城市更新趨勢有哪些預(yù)判？有哪些期待？

李曉江：未來，跨部門、跨行政邊界的資源對接和整合尤為重要。城市更新要把握總體存量資源，從更大區(qū)域范圍去判斷，更有針對性地更新，而不是“項目化、碎片化”地進行。存量利用和有機更新聯(lián)系起來，就需要國土資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的高度協(xié)同。規(guī)劃部門在城市層面統(tǒng)籌存量資源和需求，而建設(shè)部門重點解決實施和改建工程問題。首先，規(guī)劃部門管理的土地用途改變等問題上合作解決；其次，更新造成了容積率、工作人口、居住人口數(shù)量的改變，那么道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施供給也要相應(yīng)調(diào)整。目前，武漢、西安這些城市已經(jīng)在做。

2024年，期待存量空間資源的總體狀況和城市經(jīng)濟、社會、民生基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展需求能得到認真研究。同時，空間資源供需能更加契合，達到城市土地資源配置的經(jīng)濟、社會效益最大化。此外，稅收、財政、金融以及規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的改革和制度創(chuàng)新能進一步加快，動員社會、市場、居民更廣泛的參與。最后，期待城市更新能夠持續(xù)擴大、深化，同時更新模式更加多元化，滿足不同人群美好生活的需要。

設(shè)計 郁斐

2023年，澎湃研究所開啟全新欄目《澎湃城市觀察》，并于近日推出年度策劃《城市年鑒2023》。7位研究員主筆，總結(jié)2023，預(yù)見2024。7大領(lǐng)域，71座城市，我們這樣與2023年揮手告別。

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城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)大眾關(guān)切，探討城市議題。