社區作為數字治理的神經末梢，是數字中國的重要基層實踐。

為社區治理賦能加碼，為居民提供精準化、精細化服務，數字化服務平臺建設在全國基層社區已落地開花。

本期澎湃城市報告聚焦社區中數字治理，并推出專題——《社區數字治理：是減負還是加碼？》通過調研、專家采訪與國際案例梳理，看到數字治理的基層實踐的真實情況，也探討更多的可能性。

設計 白浪

在數字社會的建設下，全國各地正如火如荼地推進數字城市建設，而社區治理模式的數字化創新是上海市數字化轉型的關鍵環節之一。

作為數字中國的重要組成部分，與最貼近民眾的基層實踐，數字社區是最能把數字治理“飛入尋常百姓家”的方式。

那么，相比以往的基層社區治理，數字社區治理有何特點？城市數據的使用程度如何了？精細化管理與社區治理之間是什么關系？社區治理中哪些領域更適合與數字結合？

澎湃研究所專訪復旦大學國際關系與公共事務學院副院長熊易寒教授，他在專訪中提到，在建設智慧社區的全面推進下，需要看清社區治理的關鍵問題，找到數字與社會面能夠在社區治理中充分發揮力量的領域。

澎湃新聞：您怎么理解“數字社區治理”？相比以網格化管理為標志的基層社區治理，數字社區治理有什么特點？

熊易寒：“數字社區治理”橫跨了基層社會治理和數字治理兩個領域。數字社區是一個新領域，數字社區治理也處于早期階段，好的成熟案例并不多。現在的數字社區，最經常也比較簡單的做法是安裝監控，來防止高空拋物、治理群租等。數字社區治理需要有硬件基礎，比如攝像頭或者其他數字技術設備，這都需要資金投入。

而依賴網格員的網格化管理，基本上是傳統思維。基層的人當然很重要，因為即便基層產生出數據，你也不可能完全靠大數據，還是需要人去核實。但傳統的“人海戰術”管理是肯定不行的。

此外，社區對數字治理的感受也是多元的。比如，高端社區對此是有戒備的。人的社會經濟地位越高，越不希望數字技術過度介入生活，甚至會抱有恐懼。高凈值人群對隱私保護的需求更高。而社區里有那么多的監控，就會涉及數據處理和隱私保護問題。

而在社會階層較低的社區，比如“老破小”小區，此類數字治理就可以推進得很快。比如人臉識別、刷臉進小區，這些在高端小區會被抵制的設備，在中低端小區大多進展得很暢通。當然，數字社區肯定不僅僅指這些方面，數字化轉型是全方位的經濟、生活、治理三個領域的轉型。

澎湃新聞：當前數字社區治理的目標狀態是智慧社區，您如何看待社區中數據、數字技術的使用？

熊易寒：某種程度講，對于政府或者有的企業來說，我們更像是“數字人”的存在。比如，一些互聯網企業通過你在社交平臺、支付平臺等網絡上的行為、收支數據記錄，已經在給你畫像了。每一個人都對應一個數字，我們的日常生活也在隨時生成數據。

這就好像形成了一個映射現實的鏡像世界，這個虛擬空間中的物品也對應著我們現實中的所有的物品。無論是實體的人，還是社區，都在鏡像世界中對應著一個數字形態。例如，居家養老領域，一些做醫養結合的養老企業，可以針對獨居老人通過手表、設備，隨時生成、傳輸健康數據。

我認為，這可能是未來一個重要趨勢，但目前來說，因為技術上的不成熟，這樣的智慧社區案例很少。不成熟的主要原因在于這些設備不夠價廉。技術昂貴，愿意支付的話，這些都可以實現，但是無法推廣。當然，隨著技術實現手段變得越來越價廉，這些設計就會得到推廣。這是智慧社區處于早期階段的第一個原因。

第二個原因在于，利用實時生成的數據去做帶有公共服務性質的“好事”還在起步階段，而利用數據來做“壞事”（欺詐或不正當的商業用途）卻已經非常成熟、產業化了。“壞事”能迅速發展起來的原因之一，是因為在規范數據的存儲、交易、生成、銷毀方面，國內立法處于早期階段。

當前數據處于分布式狀態，數據多，但高度分散，無法進行共享、連接。數據分散的好處在于，數據系統性泄露的風險比較小。而如果所有數據都匯聚在一個池子里，風險會相應放大。

但數據分散對數據利用、應用會產生很多不便，特別是對數字化治理來說。例如上海市的基礎數據都在大數據中心，但它也并不全面，更多分類數據歸集在各個職能部門，比如公安局有關社會安全的數據，經信委有關企業、經濟發展的數據，交通委有關車輛、車流的數據，住建委有關房屋的信息，稅務市場監督局等等……現在說的“數據煙囪”就是由于職能分割產生的。（編者注：“數據煙囪”指的是各部門內部系統數源交互不夠、共享不足，導致增加交流或交易成本，影響效率，也稱信息孤島或信息壁壘。）

那么為什么現在沒能打通數據壁壘呢？很重要的原因在于沒有法律基礎。對一個職能部門來講，要把數據分享出去，其實是突破法定事權的。也就是說，不分享數據的“數據煙囪”是受法律保護的。“數據煙囪”確實會造成管理不便，但現在數據共享在某種程度上缺乏充足的法理依據。要實現數據共享，還需要改變現有的一些制度安排，要讓數據能夠在利于管理的同時，確認數據在做好事，而非壞事。

所以當前“一網通辦”相對成熟，但“一網統管”則相對難施行。因為“一網通辦”主要是把服務流程優化、簡化，然后歸口一站式辦理。這對老百姓來說很方便，不需要去辦事大廳，直接在手機上就可以操作。但“一網統管”要解決跨部門、跨區域、跨層級問題，涉及政府管理體制，其推行難度不可同日而語。

在這個方面，上海走在國內前列。2020年，現任國務院總理李強在上海做市委書記時，就嘗試推進這方面的改革，去推進建設一個整體性的政府。因為一些涉及多個部門的事務處理，很容易扯皮，老百姓辦事就會很不方便。常常會發生的情況是，有利可圖時大家都想做，無利可圖就都不想辦，導致現行體制確實有很多不順之處。

而如何打通基于分工的職能部門體系，用整體性政府協同治理的方式，來高效處置跨部門、跨條線、跨區域事務，需要突破體制障礙，的確非常不容易，因為要改變一個長期形成的體制，必然面臨很多阻力。

澎湃新聞：這些中宏觀的數字治理背景對基層和社區會有什么影響？

熊易寒：基層數字化建設過程中，經常提出負擔重的問題。因為各個職能部門都在向基層要數據，導致重復采集的工作量很大。原本數字化治理是為了減負增能——減輕負擔、增強能力或者說是賦能，但實際上，數據采集有時間、金錢、精力等成本，而且各個口子標準不一，各有各的系統。因此基層負擔重，往往沒有達到減負增能的作用。

所謂“上面千根線，下面一根針”。上面部門那么多，都可以管到基層，也都希望在基層有“腿”。大家都把基層當作“腿”來用。因為對于條線部門來說，在基層沒腿就感覺事情做不成、不方便，所以基層不僅要做搜集數據等各種事務，還要被考核。這導致基層負擔很重、責任很重，卻沒什么權力。

實際上，社區基層無法完全按照政府思路來執行事務。政府有幾十個部門，而基層居委會通常就幾個人，例如上海居委會6-8個人，這意味著一個居委會人員要對應幾個政府部門。有些地方提出居委人員“全崗通”，也就是要求這些居委人員能辦所有事情，各個條線都能處理，類似全科醫生。這對基層的要求，無論是個人能力，還是責任心都很高。即便換受過良好教育、能力很強的人去做，也不一定能做得好。但基層人員的薪酬待遇是不高的，他們的薪酬水平與崗位責任、能力要求是不匹配的。

而數字化治理事實上是精細化管理，上海的“一網統管”也是做精細化，但我認為，“一網統管”更多應該是放在市級，而不能完全捅到基層。

對社區來說，要“留白”。

精細化管理的另一面就是“留白”、無為而治。如果所有事都精細化管理，成本很高，老百姓的感覺也不一定好。譬如一個政府有500項工作，要求每一項都打100分，那結果一定是一部分重要工作無法達到100分，而不重要的工作全滿分，也就是主次顛倒。因為不重要的工作容易做，而重要的工作難做。

對基層工作的要求應該有所區分。比如涉及公共安全、公共秩序、應急管理的，應該設定100分的要求，因為少一分可能就是一條人命。但對其他一些事務，是可以允許70、80分的，不需要管得那么死、那么細，而且就算沒有達到100分也不會產生嚴重后果。所以要允許社區留白，有些內容留給自治來解決，留給老百姓自己。

精細化管理根本上是財政。無論是人還是技術，背后都是錢、都是財政驅動的。其實要實現精細化很容易，只要在每個地方投入足夠多的資源，就不可能做不到。但是有必要嗎？背后要花去多少成本呢？所以，我認為要把精細化和留白結合在一起，將一些領域留給社會去解決。

澎湃新聞：可以具體講講如何“留給社會解決”嗎？

熊易寒：我們要相信社會可以做得很好。最簡單的例子是在上海靜態管理期間，居民自發進行的團購發揮了很重要的作用。團購本質是市民通過自組織的方式，來啟動另一個市場。這個市場價格確實比平時高，但也是因為有價格杠桿才能調動資源。

當時讓我們看到了，一些中產為主的小區，是可以實現自我組織、管理的，不需要政府插手。社區里很多居民是專業的企業管理者，他們的人力資本是高于基層工作人員的，當時一些業主貢獻了很多管理社區的智慧，比如安排核酸、設計路線，這些自發的做法既減少了居民排隊時間，也能減少交叉感染概率。

我們不可能所有東西都靠政府。即使把政府/工作人員“累死”了，老百姓也吃不飽、吃不好。所以要允許社會自主發展、做事情，它可以比政府做得更好，不要迷信政府的能力。

澎湃新聞：您認為在數字社區治理上，哪些應該政府干預、精細化管理，又有哪些應該留白的？

熊易寒：我覺得主要的方向是，政府應該減少強干預。如果社會能做好的事，就應該不干預，讓社會發揮作用。如果是有能力做好，但缺乏動力的，政府則可以起到助推的作用。

比如在社區微更新方面，可以建立一套居民參與的機制。例如讓居民承包社區花園，或者讓居民自發樓道改造，只要允許老百姓利用這個空間，甚至都不用投資，老百姓會自己創造出公共空間。比如一些樓道，把自己樓道居民賣廢品的錢集成一個公共資金池子，當需要做什么事，像添置幾張沙發、一張桌子，就通過一定機制來動用這個錢。

政府不需要把所有的事情都攬在自己手上，甚至比如社區應急體系，也可以調動市場、社會力量。為以防萬一應對重大事件，社區需要物資儲備（像食品、醫藥等物資），沒有物資儲備不行，但是多了也不行，公共財政負擔會很重，也容易產生冗余，物資還會過期。這就需要善于借用社會、市場的力量來調劑物資。

過去幾年疫情防控期間，我們有很多類似經驗。例如去年底一些市民出現購藥困難，市民社會就發揮了力量，鄰里之間以及一些網絡平臺，自發地形成了將自己冗余的藥進行交換的流通網絡。

可見要有緊急動員資源的能力，就需要社會平時有活力，有一定的自主性，要培育資源能流通起來的網絡，而不是一味禁止、破壞社會，使社會喪失活力。就上海而言，本身市場比較發達，只要允許這個市場正常運行，上海的物資就不會有問題，可以滿足幾乎所有的需求。而政府需要善于利用這些市場和社會的力量。

政府大包大攬，公共財政是不可持續的。精細化管理應考慮成本，政府一定要算帳。不能輕易說“不惜一切代價”，這世界上幾乎沒有什么是可以“不惜一切代價”的。政府在做成本收益分析時，不能僅僅把政府作為變量，還可以把社會、市場力量動員起來，獲取資源。

總而言之，一些市場和社會可能干不好或者缺乏資源的方面，政府可以進行精細化管理，介入社區去做；一些市場和社會可以干好的，政府應該放手讓他們自發、自治；還有一些是市場和社會有能力做，但缺乏某種組織方式或機會或動力去做的，政府可以創造條件推動它去做。

澎湃新聞：您認為哪些是政府應該做，也能夠讓數字技術發揮作用、做“好事”的領域？

熊易寒：我認為數字社區比較合適的突破口在養老。當前是老齡化社會，這方面入手阻力相對小，動力也大。上海的獨居、高齡老人比較多，可以在社區、居民家里做適老化設施改造，植入數字技術，比如適老化設施可以帶有傳感器，具有數據采集、記載功能。

社區數字化是軟件和基礎設施、硬件齊頭并進的，這個推動過程需要有突破口，年輕人群體時機暫時不成熟，而老齡群體可以作為突破口和適用對象。

此外，數字孿生技術可以用來解決小區停車難、亂停車問題。

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本專題系列文章：

《社區數字治理①︱上海社區調研：數字治理帶來減負還是加碼？》

《社區數字治理②︱熊易寒：精細化管理的另一面是留白》

《社區數字治理③︱新加坡經驗：賦能社區數字弱勢群體》

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