3月16日，哈薩克斯坦總統(tǒng)托卡耶夫在議會(huì)全體會(huì)議發(fā)表國(guó)情咨文，在對(duì)“一月騷亂”進(jìn)行定性的同時(shí)提出了全面的政治改革方案，受到關(guān)注。尤其值得注意的是，托卡耶夫此次明確表示，要削弱總統(tǒng)權(quán)力，使國(guó)家從超級(jí)總統(tǒng)制轉(zhuǎn)向“強(qiáng)有力的總統(tǒng)+有影響力的議會(huì)+負(fù)責(zé)任的政府”，并開(kāi)列出總統(tǒng)不出任黨魁、擴(kuò)大議會(huì)下院權(quán)限、設(shè)立憲法法院等諸多具體措施。

如果哈未來(lái)政治模式確按托卡耶夫設(shè)想的路徑發(fā)展，由現(xiàn)在的超級(jí)總統(tǒng)制向擁有強(qiáng)大議會(huì)的總統(tǒng)制共和國(guó)過(guò)渡，這份國(guó)情咨文無(wú)異于托卡耶夫的一份政治宣言和改革綱領(lǐng)。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年1月11日，哈薩克斯坦，騷亂發(fā)生后的阿拉木圖。本文圖片 人民視覺(jué)

一、“一月騷亂”、特權(quán)者與改革

托卡耶夫此次國(guó)情咨文以“一月騷亂”破題，他就民眾關(guān)心的問(wèn)題談了四點(diǎn)：

——公布真相。針對(duì)社會(huì)上流傳的各類(lèi)謠言和猜想，哈議會(huì)3月15日舉行了特別聽(tīng)證會(huì)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)提交了關(guān)于“一月騷亂”調(diào)查結(jié)果的完整報(bào)告。“我們必須說(shuō)實(shí)話(huà)——這是我（托卡耶夫，下同）的原則立場(chǎng)”，“我們必須盡一切努力讓人們了解事情起因”。

——寬嚴(yán)相濟(jì)。一方面，約有兩千人因參與“一月騷亂”被拘捕，“我指示總檢察院確定他們的罪行程度，若情節(jié)不嚴(yán)重，減輕處罰”，許多人因此被釋放。另一方面，犯下嚴(yán)重罪行者將承擔(dān)全部法律責(zé)任，“我宣布決不寬貸”，否則就是“縱容煽動(dòng)者、挑釁者、民粹主義者”。

——存在失誤。執(zhí)法人員對(duì)因“一月騷亂”而被拘留的相關(guān)人員使用了“被禁止的審訊方式甚至酷刑”，托卡耶夫?qū)Υ诉M(jìn)行了“反省”。“我們承認(rèn)這一事實(shí)”，“中世紀(jì)的這種野蠻行為與任何進(jìn)步社會(huì)的原則背道而馳”。

——自力更生。托卡耶夫首先指出，被迫向集體安全條約組織尋求幫助，“維和部隊(duì)的重要作用不容忽視”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“維和部隊(duì)在我國(guó)沒(méi)有進(jìn)行軍事行動(dòng)，只是保衛(wèi)戰(zhàn)略設(shè)施”，“最后還是依靠我們自己的軍事力量擊退了敵人”。

托卡耶夫開(kāi)篇即談“一月騷亂”，緣于這確為關(guān)系哈國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展的重大事件，更重要的是將此事納入“改革敘事”，以此說(shuō)明改革的必要性。

托卡耶夫指出，“一月騷亂”是一場(chǎng)旨在推翻最高領(lǐng)導(dǎo)層的精心策劃的行動(dòng)，“陰謀者毫不猶豫地利用了受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的武裝分子”，“在我們最大的城市阿拉木圖造成嚴(yán)重破壞，制造恐懼”，破壞國(guó)家局勢(shì)穩(wěn)定。為什么要這樣做呢？

托卡耶夫解釋說(shuō)：“近年來(lái)，哈薩克斯坦走上了徹底的現(xiàn)代化改革道路。各個(gè)領(lǐng)域都開(kāi)始了大規(guī)模的變革。而一些有特權(quán)的人并不喜歡這些改革。他們希望繼續(xù)他們多年的非法活動(dòng)。此外，他們渴望獲得權(quán)力。陰謀者從官員中組成了一個(gè)由專(zhuān)業(yè)雇傭軍、武裝土匪和叛徒組成的地下團(tuán)體。我們國(guó)家的內(nèi)外敵人聯(lián)合起來(lái)奪取政權(quán)。他們將和平抗議引向破壞性活動(dòng)，利用人民達(dá)成自己犯罪的目的。”“那些習(xí)慣于指望灰色幕后計(jì)劃的人，對(duì)失去特權(quán)和收入來(lái)源感到恐慌。他們決定立即采取行動(dòng)，以破壞我們國(guó)家的主權(quán)基礎(chǔ)。”

將“一月騷亂”定性為“抵抗改革者的圖謀”，這與咨文中接下來(lái)推動(dòng)的政治改革措施銜接起來(lái)，形成了一個(gè)完整的“政治改革”敘事，增強(qiáng)了必須推動(dòng)改革的說(shuō)服力。

哈薩克斯坦總統(tǒng)托卡耶夫

二、超級(jí)總統(tǒng)制何去何從？

除了與“一月騷亂”相關(guān)的內(nèi)容，國(guó)情咨文的剩余篇幅全部在談改革方向與舉措，共分十項(xiàng)內(nèi)容，包括：削弱總統(tǒng)權(quán)力、重組代議制政府、完善選舉制度、擴(kuò)大政黨發(fā)展體系的機(jī)遇、選舉進(jìn)程的現(xiàn)代化、加強(qiáng)人權(quán)機(jī)構(gòu)、提高媒體競(jìng)爭(zhēng)力和加強(qiáng)民間社會(huì)機(jī)構(gòu)的作用、完善國(guó)家行政區(qū)劃、地方自治分權(quán)、反危機(jī)措施等。

這十項(xiàng)舉措大概呈三個(gè)特點(diǎn)：

趨勢(shì)分權(quán)化，從超級(jí)總統(tǒng)制轉(zhuǎn)為“強(qiáng)有力的總統(tǒng)、有影響力的議會(huì)、負(fù)責(zé)任的政府”。一方面，削弱總統(tǒng)權(quán)力，包括立法規(guī)定總統(tǒng)在任期內(nèi)停止在政治黨派中的黨籍、禁止總統(tǒng)近親擔(dān)任政治公職和在準(zhǔn)公共部門(mén)擔(dān)任高級(jí)職務(wù)寫(xiě)入憲法、廢除國(guó)家元首罷免州長(zhǎng)和直轄市市長(zhǎng)的權(quán)力、減少總統(tǒng)推薦參議院議員名額；另一方面，增強(qiáng)議會(huì)權(quán)力，如減少參議院的總統(tǒng)指定議員名額以加強(qiáng)議會(huì)對(duì)總統(tǒng)的獨(dú)立性、增設(shè)地方議會(huì)主席以加強(qiáng)地方議會(huì)主體性和獨(dú)立性、加強(qiáng)議會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管、加強(qiáng)議會(huì)對(duì)地方行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的影響力等。

內(nèi)容系統(tǒng)化，改革觸及了總統(tǒng)、政府、議會(huì)、政黨、媒體、民間社會(huì)機(jī)構(gòu)等方面，涵蓋了三權(quán)分配、黨政關(guān)系、央地關(guān)系、政府-社會(huì)關(guān)系。

措施具體化。例如，總統(tǒng)提名的參議院議員名額從15名減至10名；取消哈薩克斯坦民族和睦大會(huì)在馬吉利斯（議會(huì)下院）的配額，該配額轉(zhuǎn)移到參議院（上院），并由原先的9名減少到5名；簡(jiǎn)化政黨登記注冊(cè)手續(xù)，注冊(cè)的人數(shù)門(mén)檻應(yīng)降低四倍，從2萬(wàn)人降至5000人；組建政黨所需最低倡議團(tuán)體數(shù)量減少近三分之一，從1000人減至700人；成立阿拜州；重設(shè)烏雷套州；將阿拉木圖州拆分為杰特蘇州和阿拉木圖州兩個(gè)州；減少州長(zhǎng)和直轄市市長(zhǎng)辦公室人員，副州長(zhǎng)不超過(guò)三名，特殊情況下四名；等等。

納扎爾巴耶夫

三、納扎巴爾巴耶夫有什么遺產(chǎn)？

托卡耶夫在咨文中強(qiáng)調(diào)了改革的決心，“在‘悲慘一月’之后，許多人認(rèn)為國(guó)家會(huì)出現(xiàn)倒退——政府將開(kāi)始‘?dāng)Q緊螺絲’，放慢現(xiàn)代化步伐。但我們不會(huì)偏離既定的道路，相反，我們將加速各個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革”。

的確，從超級(jí)總統(tǒng)制轉(zhuǎn)為“強(qiáng)有力的總統(tǒng)、有影響力的議會(huì)、負(fù)責(zé)任的政府”的這一分權(quán)改革，實(shí)際上是對(duì)首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫早先提出的改革方案的蕭規(guī)曹隨。2017年1月25日，納扎爾巴耶夫曾在《致哈薩克斯坦公民呼吁書(shū)》中提出了政治體制“現(xiàn)代化”這一概念，托卡耶夫此次國(guó)情咨文也還是以“現(xiàn)代化”這一概念來(lái)總括和引領(lǐng)所有改革舉措。

納扎爾巴耶夫在《呼吁書(shū)》中指出，一方面，哈薩克斯坦過(guò)去的道路是正確的，符合歷史實(shí)際。“在克服國(guó)家建設(shè)所遇到的巨大困難的過(guò)程中，我們需要一個(gè)強(qiáng)有力的總統(tǒng)權(quán)力”，這保障了哈薩克斯坦獨(dú)立以來(lái)各項(xiàng)改革的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，獨(dú)立以來(lái)取得的成就就是明證；另一方面，現(xiàn)實(shí)已發(fā)生變化，必須根據(jù)實(shí)際變化對(duì)現(xiàn)有政治體制進(jìn)行改革，考慮到國(guó)家利益、時(shí)代要求和子孫后代的前途，改革計(jì)劃“主要目的是重新分配總統(tǒng)、政府和議會(huì)權(quán)力”。

這一關(guān)于削弱總統(tǒng)權(quán)力的邏輯和話(huà)語(yǔ)，被照搬到了托卡耶夫的此次國(guó)情咨文中。托卡耶夫也是一方面指出，哈薩克斯坦現(xiàn)已形成了一種超級(jí)總統(tǒng)制模式，這在國(guó)家發(fā)展的初期是完全可行的；同時(shí)又強(qiáng)調(diào)，“我們不能原地踏步——社會(huì)在變，國(guó)家在變。我們的政治制度必須不斷適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)”，“削弱強(qiáng)大的總統(tǒng)權(quán)力將是確保國(guó)家政治現(xiàn)代化不可逆轉(zhuǎn)的重要因素”。這種“互文性”顯示，托卡耶夫的這篇國(guó)情咨文是納扎爾巴耶夫《呼吁書(shū)》的延續(xù)和細(xì)化。

而且，托卡耶夫在國(guó)情咨文的開(kāi)篇首先肯定了納扎爾巴耶夫的成就和地位：“去年，哈薩克斯坦迎來(lái)了一個(gè)重要的里程碑——獨(dú)立30周年”，“在首任總統(tǒng)努爾蘇丹·阿比舍維奇·納扎爾巴耶夫的領(lǐng)導(dǎo)下，我們走過(guò)了漫長(zhǎng)的道路，取得了巨大的成功”。由此也印證了筆者此前的一個(gè)判斷，在“一月騷亂”中，對(duì)立的雙方恐怕不是托與納，而是托與納的親屬或“近臣”、“家將”。困擾哈薩克斯坦執(zhí)政者（當(dāng)初是納扎爾巴耶夫，如今是托卡耶夫）的并不是反對(duì)派，哈不存在擁有與現(xiàn)政權(quán)對(duì)抗級(jí)影響力的反對(duì)派。但哈執(zhí)政精英階層因個(gè)人權(quán)力追求、地域、部族、經(jīng)濟(jì)利益等因素形成了不同的政治派別，他們之間的隔閡與對(duì)抗，卻是影響哈薩克斯坦穩(wěn)定的重要隱患。英明和老辣如納扎爾巴耶夫仍未能完全處理好，托卡耶夫所面臨的壓力可想而知。

因此，托卡耶夫推動(dòng)眼下這一旨在分權(quán)的改革，除了繼承納扎爾巴耶夫的未竟事業(yè)外，也有現(xiàn)實(shí)考慮。在當(dāng)選總統(tǒng)之前，托卡耶夫一直沒(méi)有自己的派系，盡管現(xiàn)已獲得了執(zhí)政黨黨魁、安全會(huì)議主席等權(quán)力，并在強(qiáng)力部門(mén)安排了總統(tǒng)辦公廳的自己人，但其從2019年6月當(dāng)選總統(tǒng)至今尚未滿(mǎn)3年，且一直在納扎爾巴耶夫劃下的框架內(nèi)開(kāi)展政治實(shí)踐，故還未完全形成與其現(xiàn)有權(quán)力相匹配的權(quán)勢(shì)。在這種情況下，托卡耶夫?qū)Ψ謾?quán)的態(tài)度在某種程度上屬于“不得不”支持。當(dāng)然，隨著納時(shí)代的逐漸遠(yuǎn)去，未來(lái)肯定會(huì)形成一個(gè)以托卡耶夫?yàn)楹诵牡木⑴蓜e或者集團(tuán)，否則包括人身安全在內(nèi)的諸多現(xiàn)實(shí)利益將難獲保障。

四、三方博弈與“狡黠的退卻”

從政治思想譜系來(lái)看，托卡耶夫此番推動(dòng)的改革可歸于新自由主義：削弱總統(tǒng)權(quán)力、重建代議制、發(fā)展政黨政治，以實(shí)現(xiàn)政治上的民主化；擴(kuò)大地方自治、提升媒體作用、發(fā)展人權(quán)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)民間社會(huì)組織，以實(shí)現(xiàn)治理上的社會(huì)化。但問(wèn)題在于，政治上的民主化、治理的社會(huì)化，要以經(jīng)濟(jì)的自由化為重要條件，否則民主化、社會(huì)化都只是為經(jīng)濟(jì)特權(quán)階層、寡頭、財(cái)團(tuán)謀取政治經(jīng)濟(jì)利益提供了更便利的條件。

新自由主義方案在諸多國(guó)家折戟沉沙，就是因?yàn)椴活櫨唧w條件而“水土不服”。哈薩克斯坦目前在一定程度上仍主要是寡頭經(jīng)濟(jì)，這意味著在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革比政治領(lǐng)域更難，阻力更大，這似乎也是為何托卡耶夫此次國(guó)情咨文對(duì)經(jīng)濟(jì)改革著墨較少。而實(shí)際上亟需推動(dòng)改革的恰恰是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，正如托卡耶夫在國(guó)情咨文中“無(wú)意間”指出的，“一月騷亂”是國(guó)家發(fā)展“停滯的結(jié)果”。

“停滯”是緣于當(dāng)前的超級(jí)總統(tǒng)制嗎？且不說(shuō)學(xué)理上關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治體制間關(guān)系的討論尚莫衷一是，從經(jīng)驗(yàn)案例來(lái)看，與哈薩克斯坦同樣處于轉(zhuǎn)型中的烏克蘭、吉爾吉斯斯坦可謂實(shí)現(xiàn)了代議制“民主”的典范，但似乎并未能解決國(guó)家發(fā)展的問(wèn)題。換言之，這種改革的出發(fā)點(diǎn)是否為促進(jìn)國(guó)家發(fā)展，實(shí)際是存疑的。

而這番分權(quán)改革，也并非如托卡耶夫所說(shuō)的“對(duì)我而言，國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要高于個(gè)人的權(quán)力和影響力”。在超級(jí)總統(tǒng)制下，納扎巴耶夫、托卡耶夫的權(quán)力合法性主要來(lái)自于治理績(jī)效、部分來(lái)自選舉的程序正義，即主要取決于其能否維護(hù)國(guó)家獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展、提高民眾生活水平。在“民主化”的“強(qiáng)有力總統(tǒng)+有影響力議會(huì)+負(fù)責(zé)任政府”模式下，總統(tǒng)、議會(huì)、政府各司其職，托卡耶夫的權(quán)力合法性則變?yōu)椴糠謥?lái)自選舉的程序正義、部分來(lái)自治理績(jī)效；其績(jī)效部分主要涉及的是維護(hù)國(guó)家獨(dú)立等高階政治層面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生活提高等部分則更多歸于政府。就當(dāng)前的哈薩克斯坦經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)以及要求民主化改革的強(qiáng)大社會(huì)情緒、民意訴求而言，后者對(duì)托卡耶夫而言無(wú)疑是更穩(wěn)妥的選擇。

托卡耶夫這篇改革咨文獲得了民眾的積極響應(yīng)和認(rèn)可，且目前尚未發(fā)現(xiàn)其他政治派別予以批評(píng)。如果將托卡耶夫、其他派別的政治精英、民眾看作一個(gè)三方博弈，這場(chǎng)分權(quán)式的新自由主義改革，托卡耶夫并非受益最大，但保證了其他派別的政治精英、民眾都受益（最起碼是認(rèn)為自己受益）。如果托卡耶夫選擇擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，他是受益最大的，但將為此付出目前他尚不足以承擔(dān)的成本（如前文所述“無(wú)相應(yīng)權(quán)勢(shì)”），因?yàn)檫@意味著其他派別政治精英、民眾都沒(méi)有受益（最起碼是自認(rèn)為未受益）。

但無(wú)論俄羅斯、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦，還是哈薩克斯坦1990年代的歷史，這些國(guó)家的分權(quán)實(shí)踐最終都極易演變?yōu)椴煌嫒后w間的扯皮與撕扯，反而降低了整個(gè)國(guó)家系統(tǒng)的運(yùn)行效率。就此而言，托卡耶夫的此番改革選擇除自身力量與形勢(shì)使然外，作為一名政治家，似乎又帶有某種政客的“狡黠的退卻”技巧成分。

五、歷史的鐘擺在“集中”與“分散”間擺動(dòng)？

托卡耶夫指出，要堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，主權(quán)獨(dú)立自主是哈薩克斯坦最寶貴的財(cái)富，“我們必須保持我們的獨(dú)立性，增進(jìn)國(guó)民認(rèn)同，并專(zhuān)注于國(guó)家的轉(zhuǎn)型。這是我們對(duì)子孫后代的神圣職責(zé)”。但如果按照他此番提出的央地改革方案，隨著地方自治的擴(kuò)大，中央對(duì)地方的控制將減弱，或?qū)⑽＜肮_克斯坦的國(guó)家統(tǒng)一。屆時(shí)，能否“獨(dú)立自主”，似乎就要打個(gè)問(wèn)號(hào)了。俄羅斯1990年代擴(kuò)大了地方自治，副作用隨之出現(xiàn)，地方與中央離心離德，甚至出現(xiàn)了地區(qū)分離傾向。普京上臺(tái)后推進(jìn)改革，重新加強(qiáng)了對(duì)地方行政長(zhǎng)官任免的控制，才逐漸消除了這種尾大不掉和國(guó)家分裂的隱患。

從縱向歷史地看，獨(dú)立30年來(lái)，哈薩克斯坦從獨(dú)立之初的權(quán)力分散到權(quán)力集中，如今又從集中回到分散；從橫向比較來(lái)看，俄羅斯、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦等歐亞地區(qū)轉(zhuǎn)型國(guó)家的政治權(quán)力都曾發(fā)生過(guò)從分散到集中或從集中到分散的搖擺。

既有歷史印鑒又有現(xiàn)實(shí)案例，托卡耶夫不無(wú)擔(dān)憂(yōu)地指出，混亂的政治改革可能導(dǎo)致國(guó)家的衰退，對(duì)其主權(quán)和完整造成嚴(yán)重后果。在古代和近代世界歷史上都有很多這樣的例子，當(dāng)個(gè)別國(guó)家失去了很大一部分領(lǐng)土，就會(huì)陷入混亂和無(wú)政府狀態(tài)的深淵。

面對(duì)未卜的改革前途，托卡耶夫感嘆：“在這條道路上，我們首先需要團(tuán)結(jié)、冷靜的頭腦和耐心、智慧和毅力。”的確如此，凡事想的時(shí)候是一回事，做起來(lái)則又是另外一回事。這種歷史現(xiàn)象常被總結(jié)為：有預(yù)期之行動(dòng)產(chǎn)生了未預(yù)料之后果。

托卡耶夫透露，一些專(zhuān)家和政府官員建議他“不要著急，將這些計(jì)劃推遲到更好的時(shí)機(jī)”，托卡耶夫反駁說(shuō)改革迫在眉睫，因?yàn)椤爱?dāng)前的體系已不能有效運(yùn)行”。或許，托卡耶夫的改革會(huì)給哈薩克斯坦帶來(lái)新的繁榮，為歐亞地區(qū)國(guó)家探索出轉(zhuǎn)型新模式？或許，新自由主義改革帶來(lái)的無(wú)效率和混亂，會(huì)令哈薩克斯坦民眾呼喚新的納扎爾巴耶夫出現(xiàn)？但愿歷史的鐘擺能正常擺動(dòng)，不要出現(xiàn)烏克蘭的中亞版本。

（作者系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院博士后）