自然韌性社區(qū)組織（Naturally Resilient Communities，美國規(guī)劃協(xié)會、美國土木工程學(xué)會等機(jī)構(gòu)的合作伙伴）就社區(qū)洪水韌性提升，提出了50多種解決方案和案例。上一篇，我們介紹了為何要繪制增強(qiáng)型洪泛區(qū)和洪水風(fēng)險地圖。本篇將介紹如何運(yùn)用規(guī)劃和區(qū)劃的強(qiáng)大工具，提升社區(qū)的洪災(zāi)韌性。作為洪泛區(qū)管理策略的一部分，以規(guī)劃手段減少或防范洪水，同時對自然棲息地加以保護(hù)，不僅可以減少災(zāi)害的發(fā)生，更可帶來多種效益。

制定規(guī)劃，法規(guī)先行

① 區(qū)劃法規(guī)

對美國而言，區(qū)劃法實(shí)際上控制著城市的發(fā)展方式。區(qū)劃提供多種途徑減少洪水影響：可將某些土地用途排除在脆弱地區(qū)之外，因?yàn)檫@些地區(qū)可能會遭受或加劇洪水風(fēng)險及負(fù)面影響；可通過區(qū)劃，提升具有防洪功能的自然體系的整體健康和有效性，列明開發(fā)退界和保留緩沖帶的相關(guān)要求；還可借助區(qū)劃列明就地蓄留雨水的要求。

以紐約為例，對颶風(fēng)桑迪的應(yīng)急響應(yīng)已成為紐約沉痛的教訓(xùn)，今年5月紐約發(fā)布了更改后的海岸洪災(zāi)韌性區(qū)劃，來應(yīng)對海平面上升和極端天氣。

紐約洪水影響范圍預(yù)測。作為一項綜合規(guī)劃，紐約2050著眼于應(yīng)對氣候變化帶來的風(fēng)險，提出了“對社區(qū)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和濱水區(qū)提升，使之更具韌性”的倡議。圖片來自：微信公號“一覽眾山小-可持續(xù)城市與交通”

② 土地使用法規(guī)

為洪泛區(qū)土地使用制定法規(guī)，其目的在于：保護(hù)生命、健康和財產(chǎn)；最大限度地減少防洪項目的公共支出；盡量減少救援工作；盡量減少業(yè)務(wù)中斷；盡量減少對公共設(shè)施的破壞；盡量減少洪澇疫區(qū)的出現(xiàn)；阻退魯莽的土地和購房者因之受損；并防止發(fā)生洪水泛濫。

社區(qū)官員有責(zé)任保護(hù)公共健康、公共安全、納稅人的錢和自然資源。當(dāng)人們獲得房地產(chǎn)開發(fā)許可時，他們相信社區(qū)建設(shè)官員已經(jīng)進(jìn)行了盡職調(diào)查，可以安全地進(jìn)行建設(shè)。此外，現(xiàn)有社區(qū)居民不會允許對他們產(chǎn)生不利影響的新開發(fā)項目。建筑工程規(guī)劃許可證制度（building permit program）的基石，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)開發(fā)加以管理，以減少洪水對人員和財產(chǎn)造成的損失，避免自然洪泛區(qū)功能的喪失。

③ 雨洪管理條例

隨著一個地區(qū)的開發(fā)范圍和強(qiáng)度的增加，自然系統(tǒng)吸收雨水的整體能力會降低，將導(dǎo)致洪水和水土流失問題。因?yàn)橥＼噲觥④嚨篮推渌煌杆砻嫠鶇R集產(chǎn)生的徑流，極可能導(dǎo)致現(xiàn)有的排水基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)。為了更好地管理雨洪，條例通常側(cè)重于明確各個地點(diǎn)能留存多少雨水，并對如何實(shí)現(xiàn)雨水滯留提供詳細(xì)說明。如果需要或鼓勵特定的實(shí)踐（如綠色屋頂、綠色停車場或生態(tài)沼澤），則必須確保監(jiān)管框架，并促進(jìn)其實(shí)施。

下凹狀雨水花園具有雨水存蓄功能?？稍黾拥乇韽搅飨虻叵聺B透，又可去除污染物以改善水質(zhì)，把暴雨事件中雨水管網(wǎng)承受的巨大壓力分散化。如果設(shè)計供街區(qū)使用，應(yīng)雨水匯集與排出的流動性。比如考慮接收來自綠色停車場或綠色屋頂?shù)膹搅?，而雨水花園的溢流則應(yīng)被導(dǎo)入生物沼澤或其他自然基礎(chǔ)設(shè)施。

綜合規(guī)劃，統(tǒng)攬防洪大局

顧名思義，綜合規(guī)劃會建立一套全面的目標(biāo)體系。這項工作具有前瞻性，為達(dá)成綜合規(guī)劃目標(biāo)之下各項規(guī)劃、法規(guī)、政策和方案奠定了基礎(chǔ)。綜合規(guī)劃通常會確立未來土地使用的愿景，以提升城鄉(xiāng)住區(qū)韌性。趨利避害，引導(dǎo)開發(fā)項目遠(yuǎn)離目前和未來易受洪水影響的地區(qū)，有助于洪災(zāi)韌性提升。

同樣，對頗富價值的自然棲息地，實(shí)施開放空間收購計劃和保護(hù)計劃，使其不受建設(shè)開發(fā)的影響，洪水風(fēng)險也會因之降低。除了長期土地利用規(guī)劃，即將建設(shè)開發(fā)從洪水敏感地區(qū)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)之外，綜合規(guī)劃還可以把減災(zāi)相關(guān)的更廣泛目標(biāo)納入其中，例如鼓勵綠色基礎(chǔ)設(shè)施、尊重自然地形。

風(fēng)險評價：先識別風(fēng)險才能未雨綢繆 

規(guī)劃和洪泛區(qū)管理工作需要建立在對災(zāi)害及其影響，以及建設(shè)開發(fā)對自然洪泛區(qū)功能的影響的研究之上。不僅要考慮當(dāng)前因各種災(zāi)害帶來的風(fēng)險，還應(yīng)慮及這些風(fēng)險如何隨時間變化。

美國規(guī)劃協(xié)會等與AECOM合作改進(jìn)風(fēng)險建模，并就風(fēng)險模型如何納入大尺度規(guī)劃中提供了指導(dǎo)。基于精準(zhǔn)可靠的風(fēng)險評價，就可出臺地塊收購計劃，從洪災(zāi)風(fēng)險地區(qū)移除那些脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施和人員，降低洪水的影響，減少未來洪水事件再次出現(xiàn)時帶來財產(chǎn)損失和人員傷亡的可能性。

減災(zāi)規(guī)劃：結(jié)果重要，過程更重要

減災(zāi)規(guī)劃關(guān)注如何采取行動以減少城鄉(xiāng)居民點(diǎn)洪災(zāi)損失。例如識別出洪水易發(fā)區(qū)域，并由地方政府買斷其范圍內(nèi)的建筑，地方政府有資格獲得聯(lián)邦政府提供的地方減災(zāi)援助。減災(zāi)規(guī)劃和制定減災(zāi)規(guī)劃的過程，通常提供了良機(jī)，與社區(qū)成員合作，辨別出應(yīng)對洪災(zāi)的漏洞，并擬定減少乃至消除這些漏洞的策略。這個過程可能非常繁瑣，但投入時間和人力物力編制出高度本地化的減災(zāi)規(guī)劃，并將減災(zāi)規(guī)劃的成果整合到土地使用規(guī)劃和建筑規(guī)范中是非常值得的。

災(zāi)后規(guī)劃：把洪災(zāi)視為彌補(bǔ)漏洞的機(jī)會

災(zāi)后恢復(fù)通常為識別并提升防災(zāi)短板提供機(jī)會。只有制定了清晰的災(zāi)后規(guī)劃來彌補(bǔ)這些缺陷，才能有效地發(fā)揮作用。災(zāi)后環(huán)境特征有二，首先是遭受到巨大破壞，其次是具有高度緊迫性。制定明確的計劃，確保社區(qū)防災(zāi)能力提升，并降低其整體遭受洪災(zāi)損失風(fēng)險，盡力應(yīng)對雨洪后的混亂。有多種洪災(zāi)后恢復(fù)和重建方案和經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，以幫助社區(qū)更有效地從災(zāi)難中恢復(fù)。

針對洪災(zāi)制定長期規(guī)劃是創(chuàng)建更具韌性的社區(qū)的重要工具。然而，即便在最具洪災(zāi)韌性的社區(qū)中，災(zāi)害仍會發(fā)生，因此還需制定適用于極端降雨洪水事件的減災(zāi)規(guī)劃，以及著眼于盡快有效恢復(fù)的災(zāi)后規(guī)劃。

上述不同種類的規(guī)劃手段聯(lián)合使用，有助于建成安全健康、充滿活力和洪災(zāi)韌性社區(qū)。