前文介紹了小微作坊內遷建廠困難的觀念與制度原因。 [詳細參考拙文《小作坊、大民生：鄉村小微工業如何打破發展瓶頸（二）》，2021-06-01，澎湃商學院]

鄉村小微作坊在內地鄉鎮零散而自發式地生長，反映了我國內地的要素成本，并沒有高到要逼著加工制造業全部遷到東南亞等地，實際上內地仍然有較為便宜的閑置勞動力。體制成本，對于影響小微作坊選擇外遷還是內遷，起到了重要的影響。

一、制度成本是影響制造業內遷的重要原因

企業要面對的綜合成本，包括要素成本，也包括制度成本。筆者調查中了解到，內地鄉村有較多的勞動力和土地閑置，要素成本及物流成本并非阻礙制造業內遷的主要原因。

一是照顧老人孩子的閑置勞動力較多，許多家庭婦女可以接受不到1000元的工資。

二是有廢棄宅基地閑置，以及農地的低效耕種。

三是物流成本大幅下降，高速、鐵路的通達為要素地使用提高了便利。阻礙這些要素充分利用的是城市建設、土地、教育、環保等多方面的制度障礙。

政策以及政治環境對企業生產有著不小的影響。前幾年有不少企業遷到埃塞俄比亞、印度等地，但是近幾年來，政局穩定、疫情等因素的影響，提高了這些地區發展工業的制度成本。我國政治穩定、疫情防控好，為制造業內遷提供了很好的條件，但是依然存在著阻礙小微作坊內遷的制度障礙。

在土地緊缺的約束下，地方政府過于重視扶持有稅收的產業。對于解決稅收少但是解決就業的小微企業不予重視，不安排土地、廠房等予以支持。相應的產業規劃、城鄉規劃不為小微企業預留空間。

鄉村振興及村莊規劃中，同樣過于重視基礎設施、公共服務、環境、康養旅游，但是不為解決就業問題的小微作坊的安排空間。對于宅基地和農地使用限制較多，致使沒有充分盤活廢棄的宅基地及低效耕種的農地，缺少對小微作坊的供地。

城鄉建設方面，城市住房建設的較多管制，以及對城郊地區對農地使用及房地產開發的限制，阻礙了城市供給大量的廉價住房，致使部分鄉村居民難以舉家遷徙，不得不返回鄉村照看老人和孩子。

教育方面，缺少對于城市打工子弟學校的政策支持，致使打工子女回鄉接受教育，迫使婦女回鄉照看子女。

環保方面，過于嚴格的環保要求，不但減少了農民養殖收入，而且使地方政府缺少為小微作坊提供服務的積極性。

僅僅測算和比較要素成本，忽視現實中繁多的制度安排及體制成本，會忽略現實中諸多重要的約束條件，難以解決產業與民生所遇到的重要問題。

二、問題如何解決？

村民有就業的需要，小微作坊有發展的需要，但是缺乏一條路徑來滿足雙方的需要。這是因為，村民和小微作坊不是在真空環境的勞動供給與需求者，而是在我國具體的制度約束下進行選擇的行為主體。只有研究清楚各級政府、村集體、村民所面臨的具體的制度約束，才能找到一條解決問題的路徑。其中最關鍵的，是減少地方政府，尤其是區縣政府面對的種種體制約束，增加地方政府向鄉鎮及村莊配置土地資源的積極性。

本文并不指望給出解決問題的終極方案，而是拋磚引玉，提出如下幾點思路，供讀者批評指正：

城鄉規劃方面，為小微制造業企業在鄉鎮及村莊發展留足用地空間。鄉村產業規劃不應局限于旅游、康養、農產品加工，還要考慮創造就業的小微制造業。這些小微作坊可以布局在場鎮周邊的鄉村土地上，可以使用農民的土地與住房，也可以入駐規劃的鄉村工業園。

土地產權方面，應允許農民的宅基地或住房，用于出租或出讓辦小微工業，并辦理合法產權。

考核地方政府鄉村振興時，應加入就業指標。這些指標可以包括就業總量、畝均就業等。

環保方面，為小微作坊設置分類的監督標準。對于確實沒有污染但有就業貢獻而的鄉村小微作坊，可以降低督察地方政府的標準要求。

借鑒重慶地票的經驗，構建建設用地指標交易市場，允許企業、政府、村集體與村民平等參與土地指標的市場交易。指標價格的公開透明，讓小微作坊可以測算其用地成本，從而在區位布局，以及在廠房與土地租用或買斷等方面有更合理的決策。區縣、鄉鎮、村集體、農村居民，都可以成為指標的供給方或需求方，從而使空間資源具有更有效、更平等的分布。

也可以借鑒四川瀘縣宅基地有償退出的思路，對于農村閑置廢棄的宅基地，在農民自愿的基礎上，給予一定的補償，用于復墾宅基地，騰出建設用地指標。在出讓部分指標，用于覆蓋復墾成本及補償農戶資金后，節余的建設用地指標，用于發展鄉村/鄉鎮小微制造業產業園。

對于城市開發區閑置的土地，要盡可能通過確權、盤活等方式，騰退出建設用地，以減少向鄉村索取建設用地指標的壓力。

城市依然是提高農民收入的主要途徑，但是對于留守在鄉村的人而言，鄉村小微作坊對于提高其收入有重要作用。鄉村小微作坊不但是上世紀80年代解決東部地區鄉村發展、積累產業資本的重要經驗，也是今天我們解決內地大量鄉村居民就業與收入的一條實際路徑。加工作坊雖小，但是對于提高農民居民收入、維持社會穩定、提升我國制造業的整體競爭力具有重要的意義。

（作者路乾為中央財經大學經濟學院副教授，美國馬里蘭大學經濟學博士，主要研究領域為制度經濟學、產權經濟學、中國土地制度與城市化、經濟史等，著有專著《美國銀行業開放史：從權利限制到權利開放》，論文《城市的合約性質——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創新嗎？》等。）