前文提到，有不少小微作坊已經內遷，或者有內遷的需要。這些返鄉的小微作坊有現成的訂單、成熟的管理經驗，也滿足了鄉村閑置勞力的就業需要。 [詳細參考拙文《小作坊、大民生：鄉村小微工業如何打破發展瓶頸（一）》，2021-05-26，澎湃商學院]

但是，小微作坊找不到合法穩定的土地與廠房。為什么鄉村小微作坊發展這么難？小微作坊找不到合法穩定的土地與廠房，反映了實踐中的觀念與制度障礙。

一、工業是集中發展好，還是分散發展好？

從地理經濟學的角度看，當然是集中發展有規模效益，可以攤薄基礎設施投資、公共服務的提供等公共投資的成本。實際上，地方政府發展工業的一個普遍實踐經驗，是“工業向園區集中”。在耕地保護的約束下，工業向市級或區縣的園區集中，有助于集中利用土地、提高基礎設施投資效益、改善地方服務與營商環境、加強環保監督、增加土地的稅收效益、便于上下游配套企業產業集群等。對于重化工行業、高端裝備制造、電子信息制造等行業，規模經濟是主要的考慮因素。但是，在鄉鎮自發產生的小微作坊，同樣反映了企業在約束條件下的最優選擇。伴隨物流與信息成本的下降，某些制造業，如服裝、箱包、紙箱等上下游集中配套的需要下降。

由此可見，工業向園區集中，還是向鄉鎮分散，是有不同條件的。在某些條件下，工業向園區集中好，某些條件下，工業向鄉鎮村莊分散好。某些類型的工業向園區集中好，某些類型的向鄉鎮村莊分散好。

在實際體制的約束下，工業向園區集中的副產品，是將小微加工業的發展排斥在政府辦的開發區及土地供應之外。

一是，工業園區的門檻高，小微加工業的稅收較低，進不了工業開發區。

二是，即使小微加工業進入了開發區，也不容易給出有吸引力的工資，但是在鄉鎮布局，更容易招到穩定的工人。

三是，區縣政府通過規劃的方式，上收了鄉鎮和農村地區的建設用地指標。其結果是，適合于解決民生問題的小微加工作坊，不但被排斥在工業園區之外，在鄉鎮或村莊也缺少用地空間。

但是，正是這些分布在鄉鎮的小微加工作坊，更適合返鄉農民照顧孩子和老人的需要。如前所述，家庭婦女早上8點前送孩子上學，晚上6點后接孩子回家督促學習。去開發區打工，即使是駕車，單程需要花費半小時至一小時，企業還未必能允許遲到早退接送孩子。在鄉鎮上的小微作坊打工，比去開發區務工，更適合返鄉者的實際需要。也正因此，小微加工作坊，傾向于在鄉鎮分布，以獲得穩定的熟練工人。熟練工人白天在鄉鎮的集中，所形成的勞動供應上的規模效應，是小微作坊在鄉鎮布局的重要原因。

另一方面，大量開發區閑置的廠房、土地表明，即使集中資源實現了“規模”，未必會有“規模效益”。規模效益能否實現，不但是固定成本通過規模分攤一類的核算，也取決于資源使用的產權與制度安排。如果資源的產權不清楚，資源使用的效率不高，盤活利用的積極性不夠，那么即使集中了資源、實現了規模，也不會產生效益。我國早期發展重工業的實踐，以及近些年來大量政府辦的開發區資源閑置浪費、地方債務高企，正說明了規模效益要發揮作用，需要產權清晰的制度條件。

因此，只是泛泛地指出，工業向區縣園區集中好，還是在鄉鎮或農村分散好，是得不到確定答案的。集中還是分散，要看具體是什么工業，適合于什么樣的發展條件，以及資源的產權是否清楚地界定。重化工業、機械制造、電子信息制造等環保要求較高、規模經濟明顯的工業，適合向園區集中；對招工穩定性要求較高，有利于解決民生問題的小作坊，適合分布在鄉鎮或村莊。小微作坊在場鎮還是村莊分布，在鄉鎮園區集中還是分散分布，取決于具體的產業特性和用工需要，以及交通、居住、學校分布等具體條件。在環境污染等外部效應可控的條件下，哪種方式能更多地節約企業與村民之間的交易費用，哪種布局方式就是合理的。

二、產權制度的約束條件

實際上，如果建設用地使用權等土地產權是清楚界定給農村居民，村民有明確地轉讓宅基地等建設用地用于發展工業的權利，小微作坊是不難在鄉村找到土地的。正是由于土地制度的內在矛盾，既自上而下經由管制界定了產權，又自下而上由法律政策規定了農民的基本土地產權，使得產權界定并不清楚。

市與區縣政府要在耕地保護的約束下，集中土地資源招商引資稅收高的產業及企業，本也無可厚非。一般而言，附加值高的產業稅收多，有能力更新設備、改進環保設施。稅收多可以更好地保持政府的運轉，完成中央及各級政府要求的政策任務，增加辦公經費及發放獎金以更好地完成任務，完善基礎設施建設，較快地化解緊急的社會矛盾，減少治理成本。

然而，稅收高的企業，未必會選擇在鄉鎮布局。占地不多但是解決就業的小微作坊，卻貢獻不了太多稅收。這就導致，市與區縣政府將有限土地用于擴大稅收的需要，與鄉村本身解決民生就業的需要，產生了矛盾。在土地與城鄉規劃的制度約束下，當上級部門的權力加強時，土地權利更傾向于向上集中，用于鄉村民生與發展的土地產權相應地減少。

問題的本質在于產權沒有清楚地界定（Coase，1959）。如果土地產權，尤其是農村建設用地的使用權，能夠清楚地給村集體或村民，且允許公開公正的建設用地指標市場的存在，各級地方政府、村集體、村民、小微企業都可以平等地在指標市場上購買稀缺的土地指標。在協商談判、強制干預、規劃審批等交易費用足夠低的情況下，小微企業可以購買建設用地指標，租用農民的土地建設廠房，獲得長期穩定的合法產權。政府或者村集體發展旅游或工業產業，同樣也要出價在市場上向村民購買指標。

如此這般，其結果是，誰使用土地的效益更好，出的價格更高，誰能獲得土地的發展權。從而，通過價格信號集中反映了產業空間分布的具體信息，也就無需面對千差萬別的地方特征，在信息不充分地的情況下，討論產業到底是集中分布，還是分散布局更好的問題。也無需討論到底是優先發展大城市，還是優先發展中小城市。大城市使用土地指標的效率高，建設用地會向大城市聚集，中小城鎮使用指標的效率高，建設用地也會向中小城鎮聚集。

在我國目前的制度約束下，是否建立指標交易市場，極大地取決于政府的意愿。在建設用地使用權依然遵守著自上而下的，通過規劃計劃的手段行政配置的條件下，農戶并沒有清楚的建設用地使用權，尚不具備在所有地區建立交易費用的指標交易市場的制度條件。充分地收集地方信息，通過規劃或政策給予小微作坊在鄉村/鄉鎮發展土地空間和合法地土地產權，就變成了一個在缺乏市場的實際約束下，不得不考慮的選擇。

因此，在短期內，通過政策要求地方政府在城鄉規劃中為鄉村地區留足小微工業的用地空間，仍然是能較快地解決小微作坊用地及農民工就業問題的手段。同時，將建設用地使用權更加清楚地界定給農戶，并建立公開的指標交易市場，讓農戶知曉其建設用地使用權的權利及市場價格，是解決問題的中長期路徑。

三、環保與民生矛盾嗎？

近年來，地方政府面對的環保督察壓力較大，缺乏支持鄉鎮小微作坊的激勵。但是，在筆者看來，小微作坊未必會創造多少環境污染，是因為企業分布較為分散致使政府的監督成本較高，而稅收較少致使政府缺乏支持的積極性。

筆者走訪的幾家小微加工作坊，原材料主要是布料、紙板，設備主要是縫紉機。能源以電為主，有的也用水。既沒有使用煤炭石油等高污染的能源，也沒有廢水廢氣的排放。政府督查時主要提出了消防安全的問題。可見，小微作坊未必有什么大污染。

有的地方政府不支持小微作坊的原因，并不是因為小微作坊有多少污染，而是小微作坊沒有創造稅收，卻增加了應對環保督察的麻煩。是既有考核體制下形成的政府激勵機制，造成了表面上的環保與民生的矛盾。對于小微作坊予以分類設置不同的環保政策，減少地方政府面對的督察壓力，會提高地方政府容納小微作坊的積極性。

（作者路乾為中央財經大學經濟學院副教授，美國馬里蘭大學經濟學博士，主要研究領域為制度經濟學、產權經濟學、中國土地制度與城市化、經濟史等，著有專著《美國銀行業開放史：從權利限制到權利開放》，論文《城市的合約性質——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創新嗎？》等。）