【編者按】

黨的十九屆五中全會提出：堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。其中，“守住自然生態安全邊界”“完善生態文明領域統籌協調機制”“促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”等新提法與表述引起了業界專家和社會公眾的高度關注和熱烈討論。為此，本報生態文明版邀請來自生態環境部環境規劃院的幾位專家，就“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標建議中的上述新提法、新表述進行深度解讀，希望能夠帶給受眾更多啟發與思考。

東方白鸛在唐山市曹妃甸濕地覓食。新華社發

黨的十八大以來，習近平總書記就加快推進生態文明建設和加強生態環境保護多次指出，必須牢固樹立底線思維，讓良好的生態環境造福群眾、普惠民生。嚴守生態安全底線，構建國家生態安全體系，成為今后一段時期我國生態保護修復的核心戰略任務。

記者：什么是自然生態安全邊界？如何界定？

王夏暉：越來越多的事實證明，人與自然是生命共同體，人類改造自然的活動反過來也會深刻影響到人類自身。自然生態系統內部各要素相融相生、互為依托，某一個環節的損害都會對整體功能產生不利影響。如果生態安全風險不能及時消除，最終勢必演變為經濟社會發展的重大風險隱患；反之，筑牢穩定可靠的生態安全基礎也將成為經濟社會實現可持續發展的重要保障。

從整體觀和系統觀出發，可以按照三個維度去把握守住自然生態安全邊界的深刻內涵：一是守住國土空間格局的生態安全邊界，就是要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，建立國土空間開發保護制度，劃定并嚴守生態保護紅線，嚴格保護各類重要生態空間，促進形成科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，給自然生態留下休養生息、自我更新的空間；二是守住生態系統功能安全邊界，按照“山水林田湖草是生命共同體”的理念，用系統論的方法準確識別和消除生態安全隱患，以提高生態系統穩定性和服務功能為核心，著力提高生態系統調節和自我修復能力，祛滯化淤、固本培元，為人類提供數量更多、質量更好的生態產品；三是守住生態保護職責的安全邊界，就是要在履行生態保護責任上，牢固樹立防范和化解各類生態環境風險的責任意識，做到守土有責、守土盡責，以切實保障國家和區域生態安全為己任，不越雷池一步。

記者：守住自然生態安全邊界，面臨哪些挑戰？

王夏暉：挑戰主要表現在以下三個方面：

一是生態空間安全邊界受到擠壓。生態空間包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等，是具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間。隨著城鎮化加快推進、基礎設施大量建設和礦產資源開發強度加大，原本提供水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域受到擠占，對部分地區生態安全構成威脅。根據全國生態狀況變化遙感調查評估結果，近十余年來，全國灌叢、草地等自然生態空間明顯減少；“長江雙腎”鄱陽湖、洞庭湖等河湖濕地面積萎縮，部分中小河流斷流長度增加、周期加長；海洋自然岸線比例呈現下降態勢；自然保護地空間布局仍需完善，一些受威脅的動植物物種尚未達到有效保護，生物遺傳資源喪失、流失的趨勢尚未根本遏制。

二是生態系統穩定性差、功能偏低。根據第九次全國森林資源清查結果，目前我國森林覆蓋率為22.96%，仍遠低于全球30.70%的平均水平，且喬木純林面積占比過高，混交林比例偏低，森林生態系統穩定性不強。草原是我國面積最大的陸地生態系統，但天然草地資源仍處于下降態勢，中度和重度退化面積占1/3以上。根據水土流失和荒漠化相關監測結果，全國水土流失面積2.74億公頃，荒漠化土地面積2.61億公頃。此外，部分高海拔地區冰川消融問題也十分突出。總體來看，當前我國部分重要生態系統功能不強、質量不高、穩定性弱的問題顯著，極易受到人類活動或氣候變化的不可逆影響。

三是保障生態安全的基礎能力薄弱。我國生態保護監管仍存在法規標準缺失較多、監管機制不健全、執法能力嚴重不足的突出短板。其中，生態保護和生物安全立法滯后，綜合性法律缺失，專項法、區域法仍有諸多空白，生態保護修復和監督管理缺少統一標準；圍繞保障生態安全目標的全過程、多部門統一監管鏈條尚未建立；同時，各地履行生態保護監管職責所必需的生態監測和生態觀測能力嚴重不足，生態安全信息共享機制尚未建立，生態保護監管執法隊伍薄弱，履行生態保護監管職責的安全邊界時常失守。近年來發生的祁連山自然保護區內未批先建、秦嶺北麓違建別墅、海南違規填海等多起違法違規案例說明，守住生態保護職責的安全邊界仍任重道遠。

記者：如何守住自然生態安全邊界，構建國家生態安全體系？

王夏暉：守住自然生態安全邊界，就是要樹立底線思維，任何情況下都不突破發生重大生態安全風險的“硬杠杠”，確保重要生態系統能夠提供人類所需的基本生態服務功能；在此基礎上，守好自然生態安全邊界，在有效防范生態安全風險的前提下，發揮自然生態對經濟高質量發展、生態環境高水平保護、人民美好生活高品質締造、社會治理體系高標準構建的助力推動作用。

國土是生態文明建設的空間載體，是構建生態安全體系的基礎依托。為此，要優化國土空間開發保護格局，守住生態空間安全邊界。具體舉措是：一要加快編制實施國土空間規劃，劃定并嚴守城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界，建立生態環境準入清單，突出主導功能、強化邊界管控、嚴把準入門檻；二要實行國土空間用途管制，制定重要生態空間轉用規則，建立完善生態空間轉換建設用地、農業用地的用途調整監管機制；三要健全生態空間監督管理制度，常態化開展生態保護紅線、自然保護地等保護成效評估考核，嚴厲查處、堅決遏制各類破壞自然生態的違法違規活動；四要加強對礦產資源開發、基礎設施建設、農業發展等空間布局的生態安全管控，嚴格防控無序擠占和破壞生態空間的行為。既要在思想上遏制住盲目發展的沖動、控制住無序擴張的欲望、樹立起維護生態安全的意識，也要在行動上清晰劃定自然生態安全的空間邊界。

實施山水林田湖草系統保護修復，可以守住生態功能安全邊界。為此，要加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系，建設全國和區域生態廊道網絡，恢復重要生態空間的連通性；加快實施全國重要生態系統保護和修復重大工程，推進重點區域歷史遺留礦山、損毀土地治理復墾，恢復違法侵占河道濕地、灘涂荒地等生態空間，加強自然岸線及重點入海河口濕地保護修復，消除生態安全隱患。在此基礎上，逐步提高森林、草原、濕地、海洋等生態系統質量與功能；加強天然林保護與退化林保育恢復，改善林相結構；嚴格天然草原禁牧封育，持續推進“三化”草原治理，實行以草定畜、草畜平衡；嚴格管控圍填海和占用自然海岸線的開發建設活動，深化濕地面積總量控制制度，保護河湖水域自然岸線和原始生境；加強北方防沙帶和巖溶石漠化區的治理，實施沙化土地封禁保護；通過實施重大生態保護和修復工程增強生態產品供給能力。

實行最嚴格的生態監管，可以守住生態保護職責的安全邊界。首先，加強生態保護履職盡責情況監督，跟蹤評估各地區、部門履行生態保護履職情況，壓實生態保護的主體責任；加強與紀檢監察機關、組織部門的銜接，落實黨政領導干部生態破壞問題的責任追究制度。其次，建立生態破壞問題臺賬清單，督促全面整改；把生態損害、生態效益等指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為保障國家和區域生態安全的重要導向和約束。最后，實行生態監管綜合執法，建立生態監管信息共享機制，完善生態破壞問題線索移送程序，強化生態執法與相關執法的協調聯動；加快各級生態保護執法隊伍的監測預警、信息處理等綜合能力建設，為實施及時有效的生態保護監管提供基礎保障。

（原題為《守住自然生態安全邊界，底線在哪兒——訪生態環境部環境規劃院副總工程師王夏暉研究員》）

解決生態文明領域深層次問題還要靠統籌協調

為什么中央要提出完善生態文明領域統籌協調機制？黨的十八大以來，生態文明體制改革取得重要成效，但也應當看到，推進生態文明領域改革仍存在不少深層次矛盾；此外，生態文明建設的系統性、整體性特點，也要求我們做好統籌協調，以便生態文明各領域能夠更好地發揮整體效能，協同共進。

我國生態環境治理體系改革進展如何

近年來，我國生態環境治理體系改革持續向縱深推進，主要表現為：

加快推進生態文明制度體系建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，實施“五位一體”總體戰略，相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，制定了80多項涉及生態文明建設的改革任務和成果，“四梁八柱”生態文明制度體系基本建立。2018年5月，全國生態環境保護大會正式確立習近平生態文明思想，生態文明寫入憲法和黨章，生態環境治理體系改革縱深推進。

深入推進生態文明行政機構體制改革。組建自然資源部，將自然資源管理相關部門分散的職責集中統一起來，以實現權責明晰，更好地促進管控和保護自然資源。組建生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，海洋環境保護、應對氣候變化等職能劃入，強化了生態環境保護工作的統籌協調。在解決區域性、流域性、跨部門等問題上，不斷優化機構設置，設立京津冀大氣環境管理局，成立七大流域（海域）生態環境監督管理局，在解決長期以來區域、流域、海域生態環境監管職責交叉、多頭管理問題上實現新突破。

強化生態文明統籌協調法規制度建設。出臺《中華人民共和國環境保護法》，首次寫入“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。加大中央生態環保督察，制定出臺生態環境保護責任清單，深化“黨政同責、一崗雙責”。積極推進生態環境執法改革，組建生態環境保護綜合執法隊伍，強化生態環境統一監管職責。加強生態文明建設目標評價考核、生態環境損害責任追究、河（湖）長制等制度改革。各地區以習近平生態文明思想為指導，創建示范、探索成立生態文明建設委員會，統籌推動經濟發展和環境保護，推動生態文明建設從實踐到認識發生了歷史性、轉折性、全局性變化。

協調發展，還有哪些地方需要統籌

黨的十九屆五中全會提出促進經濟社會發展全面綠色轉型。目前，在生產與消費、開發與保護、城市與鄉村等領域，綠色化政策依然零散，不足以形成系統推動力。“三個沒有根本改變”，即以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變，資源環境承載能力已經達到或者接近上限的狀況沒有根本改變，生態環境事件多發頻發的高風險態勢沒有根本改變，導致生態環保的根源性壓力依然較大，生態環境保護與經濟社會協調發展仍是重大難題。

由于歷史原因，我國自然資源開發與保護監管分要素、分行業管理體制特點突出，生態保護統一監督管理能力薄弱。新一輪國務院機構改革，賦予了生態環境部門統一行使生態監管與行政執法職責，有利于實現污染防治和生態保護的統籌。

我國區域生產力布局、經濟發展水平與自然資源稟賦反差較大，隨著經濟社會發展，東中西、南北等區域梯度差異更加鮮明。由于區域發展的不均衡和生態環境問題的區域性、流域性特征，統籌協調解決區域間、上下流域、城市與農村等生態環境問題難度較大，京津冀及周邊地區、長江經濟帶、黃河流域等重點區域生態環境治理需要統籌協調。

目前，我國中央、地方及各部門間分類分級的生態環保事權責任劃分明細清單仍不完善，帶來許多生態環境管理“真空”現象，導致出了問題找不到責任主體，生態環保責任追究、監督機制難以真正落實。由于事權與財權不相匹配，特別是一些生態環保問題嚴重的地區往往是欠發達地區，難以實現財權分擔，導致生態環境保護目標落空，甚至一定程度上強化了地方保護主義。

此外，在生態文明領域的立法、規章、標準等制定方面，部門化傾向明顯，容易出現“立法部門化、部門利益化、利益法律化”。生態環保分工需要不同職能部門間、跨區域政府間的分工和配合，目前很多機制都是“軟性”協調，一些跨部門的協調機制，如聯席會議制、聯合會審會簽制等，統籌協調難度大，行政效率不高。

如何完善生態文明領域統籌協調機制

為完善生態文明領域統籌協調機制，筆者提出以下建議：

其一，加強頂層統籌，建議成立中央生態文明建設工作領導小組或中央生態文明委員會，組織起草生態文明建設重大文件，統籌協調解決生態文明領域重大事項，建立重點區域、流域、領域生態文明聯動協作機制，形成中央與地方、各部門、全社會共同推進生態文明建設“一盤棋”。

其二，堅持資源開發管理與保護監管相對獨立原則、生態系統整體保護與統一監管原則，統籌資源監管與環境保護、生態保護與污染防治，完善環境與氣候、陸地與海洋、地上與地下等統籌工作，進一步調整職能、健全機構、完善制度、創新機制，全面增強生態環保統一性、權威性、高效性和執行力。

其三，制定生態文明建設促進法，開展現行法律法規生態化和不統籌不協調方面的修訂。加強重點領域立法，推進制（修）訂資源環境類法律法規和經濟民事法律的“生態化”。加強環境司法，健全環境行政執法與環境司法銜接配合機制。

其四，以新一輪國土空間規劃為基礎，統籌整合現有主體功能區劃、自然保護地體系、生態功能區劃，統籌劃定落實好生態、生產、生活與生態保護紅線、城鎮開發邊界、永久基本農田“三區三線”管控邊界。推動建立生態空間監測評估預警體系，實施嚴格有度的生態保護紅線管控措施，在保護中促進開發、在開發中落實保護。

其五，建立更加全面的生態文明政績考核體系，探索建立國內生產總值（GDP）與生態系統生產總值（GEP）雙評價機制。強化各級人民代表大會對生態文明建設監督問責。統籌政府與市場、國家與社會的關系，形成政府主導、市場激勵、社會參與的生態文明治理體系。加大資金、人才、政策支持，統籌提升地方基層、邊疆少數民族和農村地區等生態文明治理能力。

（作者：蔣洪強，系生態環境部環境規劃院副總工程師、研究員）

全面綠色轉型，實現人與自然和諧共生的現代化

黨的十九屆五中全會提出經濟社會發展全面綠色轉型，凸顯出綠色轉型的領域范圍更廣、轉型程度更深、時間要求更緊，涉及生產、分配、流通、消費各個環節，以及產業、能源、運輸、生活各個領域，需要生產方式綠色轉型和生活方式綠色革命協同發力，在重點領域取得新的重大突破。

促進全面綠色轉型，重點方向有哪些

發展綠色產業是經濟社會發展全面綠色轉型的重要基石。應動態更新行業落后產能淘汰標準，繼續提高重點區域標準要求，全面完成落后產能淘汰。在保障國家需求前提下，深入推進鋼鐵、水泥、電解鋁等過剩產能壓減，加快實施傳統行業技術設備更新升級和綠色化改造；實施產業集群和工業園區綠色化循環化升級改造，整合取消一批不達標工業園區，倒逼產業體系向高端智能發展，產業鏈向后端延伸。

能源清潔低碳發展是經濟社會發展全面綠色轉型的內在動力。要建立節能就是“第一能源”理念，加快能源結構轉型升級，新增能源消費主要依靠清潔能源滿足；大幅提高工業、建筑、交通等領域能效水平，優化工業用能系統，發展綠色建筑，加快交通系統高效運行。

綠色清潔運輸體系是經濟社會發展全面綠色轉型的有力抓手。以提升鐵路貨運、降低柴油貨車運輸強度為重點，加快構建綠色清潔運輸體系；以集疏港、大型工礦企業和物流園區為關鍵環節，大幅提升貨物運輸清潔化、高效化水平；逐步淘汰國四及以下排放標準營運中型和重型柴油貨車，提高新能源汽車銷售、使用比例。

踐行綠色生活方式、推動綠色消費是促進經濟社會發展全面綠色轉型的重要引擎。擴大綠色生態產品和服務供給，規范和統一綠色產品認證體系，加大政府綠色采購力度和范圍，引導公眾積極選購綠色產品，落實生產者責任延伸制度，構建企業和社會綠色供應鏈。同時，積極倡導綠色生活，開展綠色學校、綠色社區等創建活動，加快推進綠色出行和垃圾分類處置，嚴格限制塑料銷售和使用，形成全社會推進綠色轉型的強大合力。

人與自然和諧共生，一種全新的現代化

全面建設社會主義現代化國家是全面建成小康社會后向第二個百年奮斗目標進軍的宏偉藍圖。習近平總書記強調，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。這就要求我們站在人與自然和諧共生的高度來謀劃、推動發展方式和生活方式深刻變革，持續改善生態環境質量，加快社會主義現代化建設步伐。

基本實現社會主義現代化遠景目標，其中一項為“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”。美麗中國作為生態文明建設的戰略目標，其核心要義就是讓人民在優美的自然生態環境中享受極大豐富的物質文明和精神文明；讓自然生態在現代化社會治理體系下更加寧靜、和諧、美麗，最終實現人與自然和諧共生的現代化國家。

“十四五”時期，中央錨定2035年遠景目標，提出“生態文明建設實現新進步”的階段目標。這是在打贏打好污染防治攻堅戰的基礎上鞏固治理成果的關鍵時期，應使生產生活方式綠色轉型成效顯著，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善。

全面綠色轉型，要以綠色發展為引領

推進綠色發展機制建設，就要以生態環境高水平保護促進經濟高質量發展，以經濟高質量發展引領經濟社會發展全面綠色轉型。

良好生態環境是人和社會持續發展的基礎。要深入打好污染防治攻堅戰，扎實推進各項生態環境治理任務，為人民群眾創造良好生產生活環境：持續改善大氣環境，繼續加強細顆粒物污染防治，加快補齊臭氧污染治理短板，實現細顆粒物和臭氧協同控制，帶動多污染物、多污染源協同控制；穩步提升水生態環境，堅持污染減排與生態擴容兩手發力，協同推進地表水與地下水、岸上和水里、陸域與海域保護與治理；加強土壤和地下水風險管控，深入推進農業農村環境治理。

生態系統是人類賴以生存和可持續發展的基礎。要全面貫徹山水林田湖草系統治理理念，實施重要生態系統保護和修復重大工程，筑牢國家生態安全屏障；加強生物多樣性保護，推進生物遺傳資源保護與管理，強化生物安全風險管控；完善生態保護監管體系，加強對生態保護紅線、自然保護地、自然資源開發利用等的監管，完善生態破壞問題責任追究機制。

資源高效利用是提升綠色發展水平的有效路徑。要加強資源消耗總量和強度雙控，提高重點行業、領域、產品資源產出率；統籌水資源利用、水生態保護、水環境治理，加快高耗水行業和工業集聚區節水和循環利用改造，協同推進種植結構調整和節水灌溉，提升缺水城市非常規水利用；提高土地節約集約利用水平，推動低效、零散用地整合和再開發利用；持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，打造一批資源再生及循環經濟綠色示范區。

（作者：王倩 儲成君，分別系生態環境部環境規劃院形勢分析與規劃評估中心副主任、教授級高工，助理研究員，原題為《守住自然生態安全邊界，底線在哪兒》）