在中國傳統史書上，南宋末年的權臣賈似道被釘在恥辱柱上，要他為南宋的滅亡負責。在他的諸多罪狀中，有一項叫“回買公田”。什么叫回買公田呢？它的意思是，國家以前是擁有公田的，后來流失了，現在要把它們買回來。回買公田如果按照市場原則來進行，那就不會成為史上著名的擾民事件了。之所以如此有名且成為賈似道的罪狀，就是因為它事實上的強買。這樣一種侵犯私權尤其是侵犯地主利益的事情，被后世學者文人一再地譴責。

不過，從今天的眼光看，回買公田其實有更為深刻的財政意義，事實上它想用實物性資產來挽救財政危機、保障國家運行。當然，到最后我們發現，回買公田并未能挽救宋王朝的命運。

在危難時刻，賈似道為什么要回買公田呢？

南宋末年，在蒙古軍隊大規模入侵的壓力下，國家財政極度緊張。為了挽救財政的危機，在皇帝的支持下，賈似道從1263年起，對江南地區的官戶、民戶的逾限田（即每戶人家超過二百畝以上的田地），抽取三分之一買為公田。

在當時，回買公田被認為有五個好處：

1.生產的糧食可以供應軍需；

2.不再用紙幣強行采購百姓的糧食；

3.可以減少紙幣的發行量以提升其價值；

4.可以平抑物價；

5.可以抑制富民的勢力。

為了推行回買公田，賈似道帶頭把自己在浙西的萬畝田產交了出來。政策在設計時，購買的只是官民的逾限田，但在實施過程中卻走了樣，變為不分對象地強制購買，連只有一百畝田地的民戶也不能幸免。購買的價格也大大低于市場價，支付的手段很少用金銀等金屬貨幣而多用紙幣，甚至用僧道的度牒和榮譽官員頭銜來支付。僅僅半年時間，官府就買進了350萬畝田地。

傳統史書將這一事件解讀為賈似道個人的胡作非為或者昏庸誤國，卻忽視了該事件背后的財政原因，也不管它在當時條件下對財政確實有幫助，尤其是確實保障了前線軍隊的糧食供應。在此事件中，受損最大的官僚地主掀起一輪又一輪的反對浪潮。于是賈似道惶恐地建議還田于民，可理宗皇帝回應說，每年的軍餉都靠這些公田，沒了公田，財政怎么辦，軍餉怎么辦？

為什么賈似道想到要用土地來提升紙幣價值？

在回買公田事件中，始終繞不開的話題就是紙幣。紙幣在那時被稱為楮幣，因為它是用楮樹皮所造的紙印刷的。紙幣是回買公田的重要原因，因為朝廷打算用田地及其糧食出產來減輕國家對紙幣發行的依賴，提升市場對紙幣的信心，這在當時叫做“重楮”。可在回買過程中，紙幣又成為主要的支付手段，發行量不減反增。今天我們知道，如果準備金充足，且與經濟發展、金融深化程度保持一致，那么國家發行紙幣是可以帶來一定財政收入的，這叫做鑄幣稅；這樣的紙幣發行也不會傷害民眾的利益，甚至能促進經濟的發展。

宋代由于商品經濟繁榮，民間早就產生了自己的紙幣來補充市場流通金屬貨幣的不足，比如北宋期間產生的以鐵錢為本位的交子。1160年，南宋朝廷接管了臨安商人以銅錢為本位發行的紙幣“會子”，由國家發行紙幣為民間商業提供流通手段，同時獲取財政收入。一開始南宋發行這種紙幣是分“界”的，每界大致為兩年或三年，到期國家再用金屬貨幣、鹽茶等實物或專賣許可證兌換，還有一部分用新紙幣來更換。這種到期可兌換的制度，可以增強民間對紙幣的信心。

在蒙古鐵騎步步緊逼之時，正統的農業兩稅、特殊商品的專賣以及各項附加稅，都已無法增長，南宋朝廷唯有將發行紙幣作為唯一的增收手段。可紙幣發行過多過濫，民眾信心不足，紙幣就不斷貶值，從而嚴重影響民眾的日常生活和經濟活動，也不利于發行新紙幣。賈似道在執政期間也曾整頓紙幣，但由于手中并沒有金屬貨幣或實物資產來兌換舊幣，整頓沒有效果，紙幣被人更加輕賤。于是，回買公田幾乎是賈似道的唯一手段。

由于采用了強制的手段，回買公田并未增強民眾對國家的信心。不過，在購買之后，如果官僚機構能夠成功地經營公田，那至少可以用出產的糧食供應軍隊，并用土地和糧食這樣的實物來維持紙幣一定的信用。

為此，南宋朝廷也想了很多辦法來進行。對于買來的這些公田，朝廷先按鄉設官莊，再直接派官去經營，此時的農民相當于國家的雇工。由于官僚機構惰性與經營能力低下，這一做法不成功。后來朝廷罷除官莊，改用包佃法，由國家設立催租官，讓老百姓自行承佃并按時納租，此時的農民相當于國家的佃農。由于對佃戶壓迫深，民眾不愿意佃租公田，大量良田因此拋荒。于是南宋朝廷又讓提刑司兼領催租事宜，用刑罰措施來執行催租這一經濟行為，可佃種公田的民眾積極性更加低。可見，公田經營并不成功，獲取的糧食收益并不多，更不能提升民眾對政府的信心，反而讓他們離政府更遠。

國家的財政立足點到底在哪里？

帝制時期，君權的合法性源于君主對土地的產權，即“打江山者坐江山”。因此，以土地為代表的實物性資產是君主行使統治權的心理基礎。在南宋末年政權危機之際，在紙幣因國家信用低而接近破產之時，賈似道及其君主下意識地去抓土地這一救命稻草，用實物資產來增強國家的財政基礎。這一做法到最后并不成功。

其實不僅僅賈似道有這樣的想法，哪怕是到了1917年，財政學家葛德雪在面對奧地利因第一次世界大戰造成的財政危機時，開出的藥方仍是“把財產還給國家”。他的意思是，現代國家因為被剝奪了財產，所以在財政上不得不依靠來自有產者的稅收，這樣一種沒有財產的國家很容易被有產者操控。與此同時，因為沒有財產，國家受到了普遍的敵視：有錢的人敵視國家，因為國家要從他身上征稅；貧窮的人也敵視國家，因為在自己貧弱無助時它無法給予幫助。所以，國家必須獲得實物資產，有自己的收入，才能克服當時的危機。

不過，20世紀的歷史發展證明，葛德雪提出了正確的問題，但沒有給出正確的答案。現代國家確實屢遭財政危機，但是讓國家擁有實物資產是否為解決之道呢？這有兩方面的考慮：一方面，國家未必能有效地經營資產，由此可能無法產生足夠的收益去挽救財政危機；另一方面，實際經營控制國有財產的那些人，有可能由此獲取暴利和特權，這樣的權貴會破壞國家的公共性，這樣的國家會讓人更加敵視。因此，作為財政手段，實物資產恐怕不但救不了帝制國家的命，也救不了現代國家的命。

那么，現代國家的財政立足點在哪里呢？現代國家是依靠主權作為自己的支撐點的，支撐現代國家的是主權的合法性而不是實物資產。而這種合法性，來自組成共同體的民眾的同意與授權，這種同意與授權不是虛擬的或者一次性的，而應該由常設組織與定期選舉來表達。

因此，在現代，民眾對國家的信心來源于主權制度的建設，即構建起反映民意或者說由民眾行使權力的政治機構。這樣的國家，在財政上不像古代城邦那樣依托于人口實行稅人，也不像帝制國家那樣依托于土地實行稅地，似乎在收入的支撐點上最空虛，沒有土地和人口那樣的實物基礎，但事實上卻最為堅實。只要基于民眾同意的、有組織支撐的主權存在，就可以向擁有財產與收入的人群征稅，國家財政也就不會破產。這也是現代國家在危機時刻用來救急的手段——公債，能夠大規模發展的真正原因，因為民眾對自己的國家有信心。

小結

南宋末年為了挽救深重的財政危機，權臣賈似道采用了回買公田的制度，以便供應軍隊糧食并增強民眾對國家發行紙幣的信心。但由于國家對官田經營不善，更由于強買民田進一步摧毀了民眾對國家的信心，因此回買公田并不能挽救國家的命運。實物性資產不是帝國的財政立足點，它也不是現代國家的財政立足點。說到底，只有基于民眾同意的現代國家才可能獲得真正可靠的財政基礎。

（作者劉守剛為上海財經大學副教授，經濟學博士、法學博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《財政中國三千年》《中國古代治國理財經典闡釋》《西方財政思想史十六講》《中國財政史十六講》《家財帝國及其現代轉型》《國家成長的財政邏輯》等，主編“財政政治學譯叢”和“財政政治學文叢”兩套叢書，并在得到App上開設音頻課程“中華帝國財政30講”。）