2019年，全球國際移民數量接近2.72億，中國成為第三大國際移民來源國。雖然自今年以來，各國之間人員往來在新冠疫情的影響下嚴重受限，但是人口的遷移依然是國際大趨勢。對那些在目的地國家生活的人來說，當地政府是否能提供足夠的支持，幫助他們參與社會生活？各國決策者又該在哪些方面促進外籍人員的本地融入？

2020年10月，布魯塞爾移民政策研究智庫Migration Policy Group（MPG）開始陸續發布最新一期移民融合政策指數（MIPEX）的國家報告。MIPEX 2020對全球52個國家在2014年至2019年間推行的國際經濟移民融入政策，對應勞動力市場流動性、家庭團聚、教育、政治參與、永久居住、國籍獲取、反歧視和健康八個政策領域的58項指標進行評估，總報告將于12月9日發布。

MIPEX首次發布于2004年，旨在用更科學的研究方式，為政策參與者提供有助于改善移民融入治理和政策有效性的信息。此后，其研究對象的地理范圍不斷擴大、指標日趨完善，MIPEX 2020為該指數的第五輯，全球超過100位移民專家、學者參與指數的評估。值得注意的是，這一輯指數首次將中國納入其中。

根據10月30日發布的中國國家報告，從2014年到2019年期間，由于中國開始解決學校中的國際多樣性問題，并改善移民家庭團聚和入籍的程序，移民融合政策指數的增長超過了52個國家的平均水平。盡管如此，綜合來看，中國在MIPEX關注的八個政策領域中均有提升空間。

MIPEX可以對中國移民融入政策帶來哪些啟示？決策者在應用國際指數的時候還需要有哪些考量？針對上述問題，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）采訪了MPG的政策和數據分析師Giacomo Solano和比利時荷語魯汶大學社會科學系人類學所博士研究生李晶晶，前者為MIPEX研究小組成員，后者作為MIPEX國家專家（country expert）參與了中國報告中的政策評估。

澎湃新聞：今年發布的MIPEX首次納入中國的移民融入政策情況，這其中有哪些考量？哪些趨勢值得注意？

Solano：MIPEX創立于2004年，旨在分析歐盟國家的移民融入政策。后來，我們將加拿大、美國等其他傳統移民國家也納入評估范圍；到2010年，考慮到日本和韓國的國際移民數量呈上升趨勢，我們也將這兩個國家納為評估對象。為進一步展示移民融入政策的國際發展趨勢、提供在全球范圍進行比較研究的可能，我們決定在此次發布的MIPEX最新一期評估中加入更多非西方國家。

正如聯合國與國際移民組織相關報告指出的那樣，在過去數十年間，中國日益成為來自世界各地的移民的目的地國家——2017年，大約有100萬國際移民在中國登記（來源）。為此，中國已采取措施加強國際移民治理，例如，2018年12月，中國在聯合國大會上支持通過《安全、有序和正常移民全球契約（移民問題全球契約）》。基于上述原因，我們決定將中國納入本期指數報告。

李晶晶：移民融合政策指數（MIPEX）是衡量政策的工具，中國被納為最新一期報告的研究對象，可以體現出國際社會認可了中國從單純的移民輸出國向既是移民輸出國、又是移民接收國轉變的趨勢。但是，中國目前尚未制定相關的移民法，而且從相關政策以及外籍人士占國家總人口的比例來看，中國可能還沒有公開去認可自己既是移民輸出國，又是移民接收國的觀點。

從大環境來看，人口流動是國際大趨勢，必然會有一定數量的人口流入中國。但需要指出的是，并不是所有社會都會按同樣的線性趨勢發展。老牌移民國家之所以成為移民國家，除了早期有限的自由流動之外，更多時候是因為政府或者地區性的原因，比如西歐國家由于工業化發展需要、勞動力不足，政府主動向外大量引入外籍勞工。那以中國目前的人口基數來看，未來的國際人口流入，不會以政府主動向外大規模引入勞動力的形式展開。

澎湃新聞：MIPEX評估指標大多基于歐洲國家的政策經驗設立，考慮到不同國家的政治、文化背景不同，指數在多大程度上具有可參考性？各國結果在多大程度上具有可比性？

Solano: MIPEX的目標是關于一系列對于促進移民融入至關重要的政策領域進行定期評估。研究團隊制定了一系列措施來確保各國數據的一致性和標準化，以提升結果的可比性。例如，研究小組多次核查各國專家的評分和依據，必要時要求專家補充信息，并進行了全面的一致性檢查，以確保不同國家的類似政策以同樣的標準被記錄和評分。

我們的分析表明，針對移民融入，各國確實采取了不同的方法。整體來看，相較于亞洲的新興移民接收國家，歐美等地區的老牌移民國家的移民融入政策去更有利（favorable）、更成熟，因為他們制訂相關政策的經驗更豐富，國際移民占國家人口的比例更大。

確實，在使用MIPEX數據時，需要將它們放置在各國的社會、文化背景下進行討論，但我們認為，使用同一套標準不僅有助于任何一個國家從其他有過類似情況的國家那里學習政策經驗，同時也避免了一種假設，那就是欠發達國家的移民融入政策一定都是最差的。

盡管如此，為了幫助數據使用者更高效地解讀報告結果，我們將在12月9日發布的全球報告中從基本權利、平等機會和未來保障（長期定居）這三個移民融入政策的維度對52個國家進行分組。目前來看，有些國家全面促進移民融入，在三個維度都采取了有利政策，而相較于移民的基本權利和平等機會，中國、印度、印度尼西亞等新興移民接收國家的政策更關注高技能移民的長期定居。

李晶晶：MIPEX的結果是根據各國已經成文的政策進行打分，但是它沒有體現兩方面的考量。首先是每個國家具體的國情，以中國為例，根據第六次全國人口普查的數據，外籍人士僅占全國人口總數的0.044%；而根據2019年聯合國的估算，這一比例也只有0.1%。相比之下，2015年，國際移民人口幾乎占到美國總人口的14%以上，這一比例在加拿大高于20%；2019年，德國國際移民數量已經占到總人口的26%。

對比這些數據來說，外籍移民在中國的人口占比非常小。同時，中國有2.44億左右的國內流動人口，占總人口的17.6%，因此從數據上來看，國內流動人口在城市的融入問題更需要得到政策的關注，而MIPEX指數并不直接體現各國國情的差異。

另外，縱向來看，指數并未包含國際移民在接收國的發展過程。老牌移民國家也不是從一開始就有促進移民融入的相關政策。以我在研究中長期關注的比利時社會為例，在政府大力引進外籍勞工之后60多年的時間里，國際移民與本地社會之間相互的關注與了解非常少，直到大家發現外籍移民在社會中越來越常見，他們的文化與本地居民相距甚遠，特別是在極右翼政黨在選舉中崛起、布魯塞爾發生移民青年的騷亂事件之后，政府才開始重視并制定相關政策。即便如此，比利時的移民融入政策在不同時期也發生了很多變化。因此，我覺得各國移民融入政策的討論不能脫離它背后的具體背景。

澎湃新聞：MIPEX這樣的國際指標對于國家制訂移民政策有何意義？中國可以如何應用指標？

Solano：MIPEX工具已經為政策制定者與學者所廣泛使用。它為政策制定者提供了一份快速參考指南，以評估其政策變化的影響，并了解自己國家移民融入政策的優勢及可以的改進領域。決策者可以將這些優勢和劣勢與處于類似情況的其他國家進行比較，并為新政策找到靈感。

許多學者也使用MIPEX展現了各國移民融入政策的差異也體現于當地移民融入的結果和對待移民的態度。MIPEX所涉及的政策領域會影響移民和公眾對于社會不平等的看法。因此，政府可以通過MIPEX了解一些政策方針和政策變化所帶來的（潛在）影響。

目前MIPEX的主要局限在于，它仍然以歐洲和西方國家為主。這限制了數據比較的可能，尤其是當涉及到非歐洲、非西方國家時。因此，我們未來的目標是將研究擴大至更多亞洲國家。我們還想把指數帶到非洲，那里是目前唯一沒有被MIPEX覆蓋的大陸。

李晶晶：在MIPEX研究中，移民是一個籠統的概念，并沒有做任何區分，但如果要做相關的研究，了解一個國家中的外籍移民具體是什么樣的人就非常重要，包括人口結構，他們的年齡、性別、受教育程度，以及來源國。比如，中國現在重視高端外籍人才的引進，那對于移民的技術分類可能就比較重要，這樣才能更有針對性地制訂政策。

同時需要認識到，一個國家的移民政策不一定是完整的、統一的。比如到目前為止，比利時南北地區甚至是布魯塞爾地區的移民政策都是不連貫的——北部采取中央集權式的移民融入政策和實踐，而南部則采取以社會經濟融入為主、國家干預為輔的策略，并以社會組織和地方市政作為促進移民融入的主要力量。因此，所謂移民融入政策并不是鐵板一塊，而是具有很多種模式，中國今后有關移民融入的相關實踐可能也需要根據各地的實際情況來做相應的調整。

澎湃新聞：具體來說，中國可以如何進一步提升對外籍人才的吸引力？

李晶晶：高技能移民來到中國，他們隨行的家屬和子女如何也能在這里安心生活，這是非常重要的考量。他們需要的支持包括對所在城市的知識了解、語言的培訓、一定程度的社區參與等，如果針對這些方面制定一些政策，或者在地方層面有所行動，能幫助這些非高端勞動力、但又不得不來到中國生活的群體更積極地融入地方生活。

從目前的數據來看，中國的外籍移民大部分集中在一線城市，因此可以這些主要聚居地為試點，做一些相關的政策試驗。例如，上海已經在一些社區開展包括語言學習、社會導向等在內的移民融入課程試點。在比利時，類似課程是所有新移民的“必修課”。

在試點的同時也需要考慮，如何為試點工作人員提供支持。我從現有政策和相關媒體報道中了解到，目前前線工作人員有大致的工作框架，但在具體執行的過程中，他們對于所謂外國人的理解可能有限。從這個角度來看，工作人員也需要更具體的支持。

值得注意的是，在比利時，移民接收辦公室從業人員的語言能力非常廣泛。一方面這與國家的背景有關，另一方面，他們積極邀請移民的后代參與工作，因為只有提供足夠廣的語言選擇，才能幫助移民在相對短的時間了解、參與社會。目前中國以英語為主要媒介語言，這在未來可能需要一些調整，據我了解，有部分在華外籍人士的英語并不好，但因為大家在中國都用英語交流，才不得不去學。

此外，我在梳理文獻和報道中看到，外籍移民子女在中國受教育機會，特別是進入中國普通中小學教育的機會對外籍人才來說很重要，但由于一些現行政策的制約，外籍人士子女就學幾乎是以國際學校為主。

在MIPEX的評分中，中國在移民教育政策領域的評分不理想，但還是要指出，指數是以全國性、已成文的政策來打分，沒有考慮到中國一些地方的試驗，比如在上海和北京，其實已經有一些政策幫助外籍人才子女在中小學階段的教育融入。未計入評分不代表地方上沒有相關的政策試驗。

Solano：移民融入政策中的教育是中國最需要關注的領域。完善的、有針對性的教育政策不僅對不同教育軌道上的弱勢群體有所幫助，更會對有資格受益的貧困兒童產生積極的發展影響。低技能移民的孩子可以成為未來的人才，實現向上的社會流動。

在這方面，韓國在亞洲國家中處于領先地位。韓國的教育政策對移民提供幾乎平等的義務和非義務教育機會，以及有針對性的校園支持(例如語言支持)。不同背景的移民家庭子女都能得到入學幫助，學校能照顧到他們的特殊學習需求，教師接受多樣性培訓。

整體來看，中國的移民融入相關政策對高技能外籍人才更有利，特別是在長期定居方面，這可能符合中國的發展需要，但需要指出的是，中國社會中也有中、低技能的外籍流動人口，如果提供基礎以及更有針對性的支持，他們也有可以被挖掘的潛力。

比如在就業方面，中國還應加大對低技能移民自雇活動的支持。我在我的博士畢業研究中采訪了在意大利和荷蘭的摩洛哥創業者，發現大部分人與中國公司或者移民到中國的朋友有聯絡，因為摩洛哥人消費很多茶葉，這些創業者便從中國進口綠茶，賣給在歐洲生活的外來移民。可以看到，促進移民的融入也可能對移民流入地的貨物進出口帶來積極影響，而根據MIPEX最新的研究，日本與韓國這兩個亞洲最發達的經濟體，都為移民提供了平等的自雇機會，這已被證明有助于社會的經濟增長。

澎湃新聞：從中國當前的發展階段來看，政策是否應該先著重關注國內流動人口的地方融入？

李晶晶：我們從西歐的經驗可以看到，早期他們對移民的本地融入一點也不關注，外籍勞工移民在他們看來是暫時性、季節性的移民，一旦掙到了足夠的經濟資本，就會返回原籍國。但事實上，恰恰相反，很多勞工最終留下來成為永久移民，甚至以家庭團聚的方式，把他們在原籍國的家人帶到了移民流入地。可是，由于移民政策長時間的缺失，外籍移民沒有得到本地社會的支持，特別是融入方面的支持，他們只能發展自己的族裔空間，后來導致了一些社會矛盾。

因此，即便現在外籍人口占中國總人口比例很低，還是要通過政策、社區補助等手段促進他們的融入，加強與本地社會、文化和人民的互動，增強他們對中國語言文化的歸屬感和認同感，讓他們有選擇能不僅以經濟移民的身份在中國生活。

我覺得決策者最終需要意識到并認可移民作為一個積極行為主體的能動性，那些已經對中國有一定了解的移民不只是被動的政策實施對象，決策者可以調動他們的力量，讓他們成為中國與國際社會溝通的渠道和對象。

例如，在新冠疫情早期，很多在中國的外國人，特別是不同國家的留學生，是最早一批從中國發出支持聲音的人，他們在外國媒體和政客都不理解中國的情況下，用自己本國的語言向本國的民眾介紹中國的情況以及政府的措施，反抗他們國家主流媒體對中國負面、主觀的判斷。所以，外籍移民是不能被忽視的，一個很重要的群體。

Solano：人們需要意識到融入社會的移民可以為社會與國家經濟做更多貢獻，從這個角度來看，對他們的支持缺失可能會產生相反的效果。對于中國來說，隨著國家的發展，外籍移民的社會融入問題會越來越重要，因此，為未來做好準備是有必要的。

此外，我們也注意到，有時候，一個國家針對外籍移民制定的政策也與其為內部流動人口制定的政策相一致，比如印度，無論是針對外籍移民還是國內流動人口，其社會融入政策都有待完善。因此，如果是從基本公共服務均等化或者社會保障公平性的角度考慮，只要是社會的一份子，他們的融入問題都需要被關注。