【寫在前面】

8月31日召開的中共中央政治局會議上，審議了《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》。會議強調，要因地制宜、分類施策、尊重規(guī)律，改善黃河流域生態(tài)環(huán)境。澎湃新聞·智庫報告推出“黃河治理”專欄，深入討論黃河流域治理中要解決的關鍵問題，邀請智庫學者為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展出謀劃策。 

生態(tài)補償機制是調節(jié)生態(tài)利益與經濟利益的重要手段，國內外在流域生態(tài)補償領域開展了較多的研究。黃河流域生態(tài)補償研究主要集中于相關立法、流域某段或者某個地區(qū)的補償機制與標準核算、補償方式等，研究難點是上游水源涵養(yǎng)與保護、水土保持、跨省界治水、黃河下游灘區(qū)等，生態(tài)補償有助于推動黃河流域協同共治。 

現狀分析

黃河流域生態(tài)補償在三江源水源涵養(yǎng)區(qū)、陜甘渭河跨省流域上下游、沿黃九省區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)以及省內流域生態(tài)補償等開展了一些實踐。

1、三江源區(qū)生態(tài)補償對黃河源頭保護與治理起到重要作用。

三江源是中國重要的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)屏障，每年向下游輸出620多億立方米水資源。由于三江源獨特重要性，國家通過中央預算內投資藏區(qū)專項、三江源生態(tài)保護和建設二期工程、省級財政專項等渠道投入34.21億元用于生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施及能力建設等。

自實施生態(tài)補償機制以來，三江源草原植被覆蓋度提高11.6個百分點；黑土灘治理區(qū)植被覆蓋度由治理前的20%增加到2016年底的80%以上；荒漠化面積凈減少95平方公里；湖泊水域面積明顯擴大，水資源量平均增加82.9億立方米；濕地面積增加104平方公里；林草生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量增加28.4億立方米。

2、沿黃九省區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付逐年增加。

國家對山西、內蒙古等沿黃九省區(qū)下達的重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付額呈逐年增加趨勢，2016—2019年中央財政累計下達沿黃九省區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金944.56億元。甘肅、四川、青海重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付額相對較高，2019年分別為64.62億元、44.76億元、32.57億元。 

3、陜甘兩省跨省流域上下游橫向生態(tài)補償先行探索。

2011年，陜甘兩省沿渭6市1區(qū)簽訂了《渭河流域環(huán)境保護城市聯盟框架協議》，啟動渭河流域跨省界生態(tài)補償，實施期限暫定為2011年至2020年。這是黃河流域首個地方自發(fā)推動實施的跨省流域上下游橫向生態(tài)補償試點。自試點啟動以來，陜西省向天水市支付了1100萬生態(tài)補償金，向定西市支付了1200萬元生態(tài)補償金，實施跨省流域生態(tài)補償調動了定西、天水兩市生態(tài)環(huán)境保護積極性。

4、六個省區(qū)推進建立省內流域生態(tài)補償機制。

四川、陜西、寧夏、河南、山東、山西六省區(qū)推進實施省內流域生態(tài)補償制度。四川省建立“三江”（岷江、沱江和嘉陵江）流域水環(huán)境雙向補償，2016年6月至2019年5月，“三江”流域累計繳納生態(tài)補償金為17億元，其中，賠償金3億元，改善金14億元。

山西省對全省主要流域實施跨界斷面水質考核生態(tài)補償，2010—2018年地表水跨界斷面考核共計扣繳資金34億元，獎勵生態(tài)補償金10億元。

六大挑戰(zhàn)

由于黃河流域涉及省份多、情況復雜，各省區(qū)的生態(tài)環(huán)境、發(fā)展階段、經濟水平、對流域生態(tài)補償的認識和需求不同，加上黃河流域水資源嚴重短缺、生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，這對黃河推進生態(tài)補償機制建設形成挑戰(zhàn)。

1、補償思路 ：缺乏流域尺度協同。黃河流域尚未建立系統(tǒng)性、整體性、全覆蓋、統(tǒng)一的流域生態(tài)補償。

2、補償關系 ：補償主體與客體缺乏統(tǒng)一。

生態(tài)補償主客體因“補償種類”而異，在水源涵養(yǎng)與保護區(qū)的生態(tài)補償中，補償主體是國家，補償客體是由于限制或禁止發(fā)展而受影響的地方政府和農牧民等相關方；在跨省（區(qū)）界水污染的生態(tài)補償中，補償主體是各級地方政府，補償客體是由于水量水質受影響的相關方；在重大工程建設的生態(tài)補償中，補償主體是工程受益者和當地政府，補償客體是受工程影響的相關方；在飲用水源地生態(tài)補償中，補償主體是水源地取用水者，補償客體是水源地生態(tài)環(huán)境保護者和生態(tài)環(huán)境建設者。在不同補償層面的補償主體和補償客體缺乏統(tǒng)一，致使黃河流域生態(tài)補償機制的發(fā)展受限。

3、補償范圍 ：與大保護大治理存在差距。

國家扶持的生態(tài)補償資金和轉移支付資金主要用于生態(tài)工程建設，地方政府缺乏配套資金，流域生態(tài)保護建設資金投入不足。由于缺乏指導性生態(tài)補償實施考核標準，上下游之間的環(huán)境賬、經濟賬難以核算，生態(tài)補償資金投入力度較小。

4、標補償準 ：對生態(tài)貢獻地區(qū)的發(fā)展權保障不足。

根據中國工程院重點咨詢項目研究成果，三江源區(qū)每年可提供的生態(tài)服務和生態(tài)產品價值約4920.7 億元，放棄約369.7億的發(fā)展機會成本，需投入129.72億元進行生態(tài)保護恢復。與其提供的生態(tài)服務與生態(tài)產品價值及生態(tài)保護修復投入相比，生態(tài)補償力度還有較大差距。 

5、補償方式 ：市場化、多元化補償不足。

補償資金渠道窄，主要是財政轉移支付、相關專項資金，地方政府用于生態(tài)保護補償的資金有限。社會資金投入占生態(tài)補償資金總量的1%左右，社會資本參與不足。

6、配套保障 ：實施能力支撐不足。

缺乏統(tǒng)籌的組織構架、技術支撐體系建設不完善。目前黃河流域委員會的職責主要是負責黃河流域的合理開發(fā)、水土保護、管理和監(jiān)督等，但沒有涵蓋黃河流域生態(tài)補償涉及的所有地區(qū)，且尚未將黃河流域生態(tài)補償涉及的各個部門納入統(tǒng)籌考慮。  

重點方向

黃河流域大保護大治理，重點是推進跨省流域上下游橫向生態(tài)補償，突破行政區(qū)管理邊界，形成上下游地區(qū)間共建共享機制；繼續(xù)創(chuàng)新重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付機制，保障重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權益；實施市場化、多元化生態(tài)補償，提高補償機制實施成效，發(fā)揮多主體能動性、以及不同補償方式的靈活性和適應性。

1、推進建立跨省流域上下游橫向生態(tài)補償機制。

健全完善生態(tài)補償標準是推進流域上下游橫向生態(tài)補償的技術關鍵。

地方實踐的流域生態(tài)補償標準可歸結為三種典型模式 ：一是基于流域跨界監(jiān)測斷面水質目標考核的生態(tài)補償標準模式；二是基于流域跨界監(jiān)測斷面超標污染物通量計量的生態(tài)補償標準模式；三是基于提供生態(tài)環(huán)境服務效益的投入成本測算的生態(tài)補償標準模式。對水質問題突出的流域，一般采取第一種模式；對水質和水量問題都較大的河流，則一般采用第二種模式。基于生態(tài)環(huán)境治理投入的補償標準，一般用于水源涵養(yǎng)區(qū)等。

可率先在湟水河、汾河、渭河、沁河等黃河流域典型支流上下游推進橫向生態(tài)補償試點，逐步推廣到全流域。

2、完善重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度。

推進沿黃九省區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付調整試點，合理擴展轉移支付范圍，基于發(fā)展權益機會成本法，采取發(fā)展權受限基線評估和績效評估相結的生態(tài)補償標準測算方法，確定重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付規(guī)模。尤其是要加大對深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、重要水系源頭地區(qū)等支持力度，加大生態(tài)扶貧財政保障力度。強化沿黃九省區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測科學評價能力，加強監(jiān)測評價結果在轉移支付資金分配中的調節(jié)作用，指導沿黃九省區(qū)對相關轉移支付資金進行整合和使用方式調整，提高資金使用效益，強化生態(tài)環(huán)境保護和治理。

3、健全黃河流域市場化、多元化補償機制。

推進黃河流域生態(tài)環(huán)境權益交易建設，健全黃河流域資源開發(fā)補償、污染物減排補償、碳排放權抵消補償制度，探索排污權交易、碳排放權、生態(tài)建設配額交易等市場化的生態(tài)補償。引導地方探索資金補償為基礎的產業(yè)扶持、人才培養(yǎng)、技術援助、飛地共建等補償方式。可通過資金補貼等方式優(yōu)先支持綠色產業(yè)、生態(tài)農業(yè)等，鼓勵農戶實施生態(tài)耕作，或者探索實施代理委托型、規(guī)模化生態(tài)農業(yè)模式等。 

研究建立黃河流域生態(tài)補償基金。由中央財政聯合沿黃九省區(qū)地方財政設立黃河流域生態(tài)修復與補償獎勵資金，納入黃河流域生態(tài)補償基金；對依托水資源開發(fā)利用的經營性項目和黃河源、龍羊峽、拉西瓦、尼那、李家峽水電站及沿黃河地區(qū)風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等生態(tài)旅游的收入中，提取一定比例納入黃河流域生態(tài)補償基金。

引導社會資本進入黃河流域生態(tài)補償基金，吸引社會出資人，包括大型商業(yè)銀行、產業(yè)投資基金等金融機構參與生態(tài)環(huán)境保護。強化黃河流域生態(tài)補償技術支撐體系建設。推進基金實施的項目庫建設，完善項目庫與資金機制，提高基金資金使用成效。

4、強化黃河流域生態(tài)補償實施保障。

研究編制生態(tài)補償標準核算相關的技術指南和規(guī)范，在內容上涵蓋流域上下游跨省或省域內跨市（縣）生態(tài)補償、生態(tài)功能空間的轉移支付補償、市場化、多元化生態(tài)補償、組織推進生態(tài)補償實施、加強生態(tài)補償實施成效評估等。

研究建立生態(tài)補償實施的績效評估機制，推進定期開展生態(tài)補償績效評價，及時提出資金、項目調整優(yōu)化方案，不斷優(yōu)化完善生態(tài)補償機制。

推進提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力，合理布置監(jiān)測點位、監(jiān)測站臺，健全監(jiān)測指標，為生態(tài)補償實施夯實監(jiān)測能力保障。建立生態(tài)補償實施的數據采集、數據上報、數據質量控制機制，開展黃河流域生態(tài)補償實施進展定期調度；建立黃河流域生態(tài)補償數據信息共享機制，打通流域上下游、部門間、主體間數據障礙，推進建立黃河流域生態(tài)補償實施平臺，提高補償實施成效。

(作者董戰(zhàn)峰、郝春旭、璩愛玉、賈晰茹來自生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，作者梁朱明來自西南科技大學環(huán)境與資源學院)