近日，自然資源部在答復人大代表建議時，明確農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。

自然資源部明確農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。

首先要明確的是，這并不是一項新出臺的政策，只是有關部門在答復建議的過程中，對相關政策的梳理和明確。答復中所依據的《不動產登記操作規范（試行）》其實是原國土資源部2016年印發的一份文件，也就是說其實相關政策早已得到了落實。

一項政策以這種形式得到廣泛傳播，得到全網關注，是一次很好的普及。法律和政策的普及所帶來的進步意義，有時候遠遠勝過那份“文本”。

這次的答復盡管令人歡欣鼓舞，但并沒有涉及宅基地制度改革的深層問題。不解決宅基地制度背后的集體成員權問題，農村改革只能是“剪不斷、理還亂”。細碎化改革的線性堆積非但不能帶來跨越式發展，還有可能將改革引入困局。

明確宅基地繼承權具有積極意義

允許城鎮戶籍子女繼承宅基地，對于城鄉發展是現實的利好。

于城市而言，可以有效推動農業轉移人口市民化進程。我國現在有2.9億農民工在城市務工，盡管其中大多數人每年回鄉的時間已經不足兩個月，但真正在城市落戶的只是少數。這也是“戶籍人口”與“常住人口”兩個城鎮化率之間存在較大差距的原因。

實際上，除了直轄市和省會城市之外，大量的中小城市早已經放開了落戶限制。大量農民工在城市工作、居住、生活，卻不在城市落戶，除了住房、教育、醫療等剛性約束之外，擔心損失農村的各項權益是一個重要原因。

上述政策的明確，會給農業轉移人口進城落戶吃下一顆“定心丸”。但由于農民在農村的權益有很多，僅僅明確宅基地這一項（而且還只是“使用權”）所帶來的效用有多大，尚是個未知數。

于農村而言，可以激勵農民改善住房，從而增加農村投資。

講一個前些年遇到的真實案例。一對農村夫婦的女兒在城市工作落戶，并且已經把父母接到城里居住。后來，這對夫婦想修繕農村的房屋偶爾回鄉小住，但女兒擔心父母百年之后自己不能繼承，于是作罷。像這種情況，如果放到今天，應該可以大膽投資了。只要房子不倒，產權不會旁落。

宅基地流通流轉勢在必行

即便全面推行之后，上述政策究竟能夠帶來多大的紅利，仍有賴于后續改革的跟進程度。

首先面臨的一個問題，就是現在的宅基地實際是嚴重過剩的。筆者曾經基于三組不同的調查數據進行比較分析，得出的結論是目前廢棄和低效利用的宅基地高達8000萬畝。隨著農村人口外流，這個數字還在不斷擴大。

如果說農村宅基地已經存在這么大的浪費，城鎮人口在繼承了宅基地之后用它來干嘛，就是一個不得不思考的問題。

顯然，像前面案例中的一家人，有修繕居住的需求，但從世界經驗看需要在農村保留第二居所的家庭是極少數；即便是與那戶人家一樣有居住需求的，也未必是希望在自己的故鄉保留一幢房屋，他們可能更希望在城市郊區擁有一處住宅。歸根到底，宅基地要流通流轉起來，互通有無、交易換手，才有價值。宅基地在農村人手里是如此，在城市人手里，更是如此。

2015年初，中央對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點作出統一部署。從改革實踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面取得了一定成效，但在放活宅基地和農房使用權、促進宅基地流轉、探索宅基地自愿有償退出機制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。

實際上，前幾個方面工作主要是從規范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。

由宅基地想到的集體成員權問題

《不動產登記操作規范（試行）》中有句話值得細細咀嚼：非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及證書附記欄注記“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”。

這意味著，城鎮子女繼承得到的權利與集體經濟組織成員的宅基地權利是有本質不同的。

城鎮子女繼承得到的是“使用權”，而集體經濟組織成員享有的是“資格權”+“使用權”。是否擁有資格權，涉及很多后續問題。比如，按照現行規定，同一集體經濟組織的成員之間，是可以交易宅基地的，同時，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。也就是說，這種交易是以資格權的存在為前提的，在交易過程中，轉出者同時喪失了宅基地的資格權。如果按照這一邏輯，作為繼承者的城鎮子女本身就沒有這種“資格權”，是否可以參與交易，在現行制度安排下就成了一個懸而未決的問題。

現行規定中，宅基地的使用權是可以跨越集體經濟組織邊界進行流轉的。然而，城鎮子女繼承者只擁有使用權——這是一種相對固化的“使用權”，這種使用權能否跨越集體經濟組織的邊界進行交易？如果可以，這種交易將會帶有“永久意義”，又是否符合現行的政策？這都有待回答。

大體上講，農民在農村享有三項權益，分別是：農村土地承包權、宅基地資格權和集體經濟收益分配權。這三項權益都是由農民的集體成員權轉化而來的。要想讓進城農民踏踏實實在城市落戶，不但需要解決宅基地的繼承問題，還需解決土地承包權和集體經濟收益分配權的繼承問題。

法律規定，繼承人在承包期內可以繼續承包。但在目前的制度安排下，農村土地承包關系只在30年的承包期內是確定的，超過這個期限，土地承包關系要不要調整、如何調整，都還沒有明確。這意味著超過承包期，城鎮戶籍子女的繼承問題短時間內不會有答案。如此一來，明確宅基地繼承權的實際意義也就打了折扣。

總之，把土地產權這種經濟權利與集體經濟組織成員權這種身份關系捆綁在一起，就難以避免政策掣肘問題。城市化水平低的時候問題不容易顯露，隨著城市化向前推進，問題會越來越多。

改革的突破口或許不是允許繼承，而是允許退出。其實，無論繼承還是退出，都是對農民切身權益的保障，而后者的交易成本更低、綜合效益更高。未來的農村改革，不妨踏踏實實從農村權益的依法自愿有償退出開始。這一方面的改革有法律依據，無需大費周章獲取另外的“授權”。國家發展改革委在城鄉融合發展試驗區已經安排了試點，希望能盡早發現可復制、可推廣的范例。

（作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員）