近日，自然資源部在答復(fù)人大代表建議時，明確農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。

自然資源部明確農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。

首先要明確的是，這并不是一項新出臺的政策，只是有關(guān)部門在答復(fù)建議的過程中，對相關(guān)政策的梳理和明確。答復(fù)中所依據(jù)的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》其實是原國土資源部2016年印發(fā)的一份文件，也就是說其實相關(guān)政策早已得到了落實。

一項政策以這種形式得到廣泛傳播，得到全網(wǎng)關(guān)注，是一次很好的普及。法律和政策的普及所帶來的進(jìn)步意義，有時候遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過那份“文本”。

這次的答復(fù)盡管令人歡欣鼓舞，但并沒有涉及宅基地制度改革的深層問題。不解決宅基地制度背后的集體成員權(quán)問題，農(nóng)村改革只能是“剪不斷、理還亂”。細(xì)碎化改革的線性堆積非但不能帶來跨越式發(fā)展，還有可能將改革引入困局。

明確宅基地繼承權(quán)具有積極意義

允許城鎮(zhèn)戶籍子女繼承宅基地，對于城鄉(xiāng)發(fā)展是現(xiàn)實的利好。

于城市而言，可以有效推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。我國現(xiàn)在有2.9億農(nóng)民工在城市務(wù)工，盡管其中大多數(shù)人每年回鄉(xiāng)的時間已經(jīng)不足兩個月，但真正在城市落戶的只是少數(shù)。這也是“戶籍人口”與“常住人口”兩個城鎮(zhèn)化率之間存在較大差距的原因。

實際上，除了直轄市和省會城市之外，大量的中小城市早已經(jīng)放開了落戶限制。大量農(nóng)民工在城市工作、居住、生活，卻不在城市落戶，除了住房、教育、醫(yī)療等剛性約束之外，擔(dān)心損失農(nóng)村的各項權(quán)益是一個重要原因。

上述政策的明確，會給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶吃下一顆“定心丸”。但由于農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)益有很多，僅僅明確宅基地這一項（而且還只是“使用權(quán)”）所帶來的效用有多大，尚是個未知數(shù)。

于農(nóng)村而言，可以激勵農(nóng)民改善住房，從而增加農(nóng)村投資。

講一個前些年遇到的真實案例。一對農(nóng)村夫婦的女兒在城市工作落戶，并且已經(jīng)把父母接到城里居住。后來，這對夫婦想修繕農(nóng)村的房屋偶爾回鄉(xiāng)小住，但女兒擔(dān)心父母百年之后自己不能繼承，于是作罷。像這種情況，如果放到今天，應(yīng)該可以大膽投資了。只要房子不倒，產(chǎn)權(quán)不會旁落。

宅基地流通流轉(zhuǎn)勢在必行

即便全面推行之后，上述政策究竟能夠帶來多大的紅利，仍有賴于后續(xù)改革的跟進(jìn)程度。

首先面臨的一個問題，就是現(xiàn)在的宅基地實際是嚴(yán)重過剩的。筆者曾經(jīng)基于三組不同的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，得出的結(jié)論是目前廢棄和低效利用的宅基地高達(dá)8000萬畝。隨著農(nóng)村人口外流，這個數(shù)字還在不斷擴(kuò)大。

如果說農(nóng)村宅基地已經(jīng)存在這么大的浪費，城鎮(zhèn)人口在繼承了宅基地之后用它來干嘛，就是一個不得不思考的問題。

顯然，像前面案例中的一家人，有修繕居住的需求，但從世界經(jīng)驗看需要在農(nóng)村保留第二居所的家庭是極少數(shù)；即便是與那戶人家一樣有居住需求的，也未必是希望在自己的故鄉(xiāng)保留一幢房屋，他們可能更希望在城市郊區(qū)擁有一處住宅。歸根到底，宅基地要流通流轉(zhuǎn)起來，互通有無、交易換手，才有價值。宅基地在農(nóng)村人手里是如此，在城市人手里，更是如此。

2015年初，中央對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點作出統(tǒng)一部署。從改革實踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面取得了一定成效，但在放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)、促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。

實際上，前幾個方面工作主要是從規(guī)范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。

由宅基地想到的集體成員權(quán)問題

《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》中有句話值得細(xì)細(xì)咀嚼：非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。

這意味著，城鎮(zhèn)子女繼承得到的權(quán)利與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地權(quán)利是有本質(zhì)不同的。

城鎮(zhèn)子女繼承得到的是“使用權(quán)”，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的是“資格權(quán)”+“使用權(quán)”。是否擁有資格權(quán)，涉及很多后續(xù)問題。比如，按照現(xiàn)行規(guī)定，同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間，是可以交易宅基地的，同時，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。也就是說，這種交易是以資格權(quán)的存在為前提的，在交易過程中，轉(zhuǎn)出者同時喪失了宅基地的資格權(quán)。如果按照這一邏輯，作為繼承者的城鎮(zhèn)子女本身就沒有這種“資格權(quán)”，是否可以參與交易，在現(xiàn)行制度安排下就成了一個懸而未決的問題。

現(xiàn)行規(guī)定中，宅基地的使用權(quán)是可以跨越集體經(jīng)濟(jì)組織邊界進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。然而，城鎮(zhèn)子女繼承者只擁有使用權(quán)——這是一種相對固化的“使用權(quán)”，這種使用權(quán)能否跨越集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界進(jìn)行交易？如果可以，這種交易將會帶有“永久意義”，又是否符合現(xiàn)行的政策？這都有待回答。

大體上講，農(nóng)民在農(nóng)村享有三項權(quán)益，分別是：農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。這三項權(quán)益都是由農(nóng)民的集體成員權(quán)轉(zhuǎn)化而來的。要想讓進(jìn)城農(nóng)民踏踏實實在城市落戶，不但需要解決宅基地的繼承問題，還需解決土地承包權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)的繼承問題。

法律規(guī)定，繼承人在承包期內(nèi)可以繼續(xù)承包。但在目前的制度安排下，農(nóng)村土地承包關(guān)系只在30年的承包期內(nèi)是確定的，超過這個期限，土地承包關(guān)系要不要調(diào)整、如何調(diào)整，都還沒有明確。這意味著超過承包期，城鎮(zhèn)戶籍子女的繼承問題短時間內(nèi)不會有答案。如此一來，明確宅基地繼承權(quán)的實際意義也就打了折扣。

總之，把土地產(chǎn)權(quán)這種經(jīng)濟(jì)權(quán)利與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)這種身份關(guān)系捆綁在一起，就難以避免政策掣肘問題。城市化水平低的時候問題不容易顯露，隨著城市化向前推進(jìn)，問題會越來越多。

改革的突破口或許不是允許繼承，而是允許退出。其實，無論繼承還是退出，都是對農(nóng)民切身權(quán)益的保障，而后者的交易成本更低、綜合效益更高。未來的農(nóng)村改革，不妨踏踏實實從農(nóng)村權(quán)益的依法自愿有償退出開始。這一方面的改革有法律依據(jù)，無需大費周章獲取另外的“授權(quán)”。國家發(fā)展改革委在城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)已經(jīng)安排了試點，希望能盡早發(fā)現(xiàn)可復(fù)制、可推廣的范例。

（作者陳明為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）