今年是深圳經濟特區成立40年。深圳未來如何發展？是不是應該升格為直轄市？中國科學院王開泳、陳田的一篇研究報告“‘十四五’時期行政區劃設置與空間治理的探討”（《中國科學院院刊》2020年第35卷第7期）提出支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市的建議，這只是該研究報告眾多政策建議中的一條，但報告發表之后當即引起軒然大波。

現在，熱鬧的爭論已經過去了一個多月，正好是冷思考的時候。

近年來，關于直轄市擴容的說法一直不絕于耳，各種說法所建議的直轄市名單也有很大差別。這個升格直轄市版本所涉及的四個城市中，除了喀什之外，其他三個城市經常出現在直轄市升格建議名單上。這三個城市是副省級計劃單列市，在計劃資源配置上有著其他地級市所不具有的獨特優勢。但就是這樣，計劃單列市從行政管理上看，還得服從所在的省級政府管轄，自主權遠不如省級政府。

計劃單列市或地級市如能升格為直轄市，那么城市的自主權就會相應擴大。升格為直轄市，往往會相應擴大所在城市的腹地，從而進一步提升城市的資源動員能力。而且，在現有行政管理體系中，直轄市的地位高于一般的省份。可以說，城市直轄代表了一個城市成長的夢想。直轄市的地位特別，北京、上海、天津一直是先進地區的代表。在計劃經濟下，直轄市所擁有的計劃資源優勢以及所擁有的最好的經濟基礎，決定了直轄市在全國的地位。時至今日，直轄市的經濟地位雖有分化，但仍然具有舉足輕重的地位。

隨著廣東、江蘇等省份的經濟快速增長，天津近年來相對所取得的經濟成就，與直轄市似乎并不相稱。重慶市作為最年輕的直轄市，更像是一個省份。重慶市直轄之前，當時關于行政區劃調整的討論更多是圍繞三峽工程，成立三峽省。三峽省已經進入籌建階段，但最終未能成立，結果是重慶成為直轄市。作為一個農村面積較大的直轄市，重慶的發展水平與京津滬不可同日而語。但是，重慶市在直轄之后還是發生了翻天覆地的變化。一般的看法是，直轄市給重慶帶來了難得的發展機遇。直轄市的特殊優勢，仍然令每個大城市神往。

一說起城市升格為直轄市，人們想到更多的是這些城市行政級別的升格。升格之后，這些城市會發生質的變化嗎？它們質的變化會不會給其他地方帶來負面影響？如果城市升格為直轄市，所帶來的只是正面影響，同時不會給其他地方帶來負面影響，那么更多的城市就應該升格。顯然，對負面影響的變化顧慮，嚴重影響城市的升格提議。有可能被作為直轄市候補對象的城市，往往是所在省份中經濟地位最為重要的，如果讓它們升格，這些省份的其他地區的經濟和財政實力就會削弱較多，如未能得到充分補償，則所在省份一般會對城市升格持保留態度。

升格為直轄市，往往意味著城市政府可支配行政資源的擴大，意味著腹地的擴大，但“脫胎換骨”到什么程度，需要作相應論證。要為更多的城市直轄找到理由，那就是直轄之后，城市會加快發展，所獲得的紅利足以彌補所在省份的損失。要做到這一點，就非得對城市直轄之后的各種效應作深入分析不可。只有通過這種分析的考驗，利大于弊的城市才可以列入直轄市候補名單。

想當然是要不得的。城市升格直轄市背后更深層次的問題，是行政區劃與經濟發展的內在矛盾。行政區劃滯后于經濟發展的要求，讓城市協調成本大幅度增加，但這總體上還是一條行政性分權的思路。誰能保證調整后的行政區域就一直與經濟發展的要求相適應呢？不僅僅是城市，就是省級行政區也是如此。當今的“省”來自元代的“行省”，這是一種與軍事行動有關的制度安排。即使最初的行政區劃與經濟相適應，也無法保證行政區與經濟區的永遠一致，雖然行政區劃時有調整。但不可否認的是，省級行政區劃自上世紀50年代基本格局形成之后，總體上未作大變動。這不是說，經濟發展未對行政區劃發展提出要求，而是省級行政區劃的調整是系統工程，影響面太大，需要協調處理的問題太多。

省級行政區劃基本不作調整，但行政區域間的合作一直都存在，先有跨越省級行政區劃的經濟協作區，后有各種區域一體化規劃，試圖彌補行政區劃不作調整在經濟上的缺陷。既然有了京津冀一體化、長江三角洲一體化、粵港澳大灣區等區域經濟政策，那么還有必要將某些城市升格為直轄市嗎？現實中不乏跨省的經濟腹地操作，如上海與安徽馬鞍山、蕪湖等城市的關系，與江蘇南通市的關系，但其中所涉的行政協調成本，顯然要大于一個省級行政區內部的協調成本。即使是同在一個省，副省級城市與不屬于它管理的地級市之間，如涉及經濟腹地問題，所耗費的行政協調成本也不見得低。

對于中央政府來說，全國一盤棋，行政區劃的成本和收益比較需要統籌看待。《中國科學院院刊》所刊發的這篇研究報告建議四城市直轄的報告，是從推進扁平化管理，形成高效率組織體系出發的。報告設立直轄市的主張是與縮小大省管轄幅度、推進扁平化管理相提并論的。無疑，優勢地區增長極的作用如能得到發揮，那么這對經濟增長總體有利，是值得歡迎的。喀什設立直轄市與穩疆固邊有關。無論如何，只有區域經濟真正得到發展，各項事業才有扎實的基礎。

省級行政區劃的調整難度很大，所考慮的因素往往超越經濟，政治、社會、文化等各種因素都要納入其中。哪些城市應該升格為直轄市，爭議肯定很大，不同的主張有不同的理由。只要各自給出的理由，并加以充分的論證，相信更多的共識可以形成。我更愿意將四城市升格直轄市的爭論作為行政區劃調整大討論的一個契機，以促進更加適應治理體系和治理能力現代化要求的省級行政區劃的形成。

問題的討論要回歸理性。這篇研究報告，涉及四城市直轄的內容很少，但之所以引起熱議，無非是因為直轄市話題太吸引眼球，無非是因為這已經是得到較多關注，現實必須給出答案的問題。

行政區劃的調整肯定不是一次調整就可以定終身的事，就像現在所說的地緣優勢一樣，技術進步之后，地緣優勢也會逐漸讓步于技術優勢。行政性分權的思路有缺陷，經濟性分權的思路同樣有缺陷，僅僅炒作行政區劃調整是遠遠不夠的，關鍵是要充分論證，拿出更有說服力的理由來。經濟總量小不能直轄，理由不一定能成立。經濟總量大，直轄的障礙可能更大。看來，這個問題的難度超越了直轄市的設置，而是需要從更高層面上尋找到更切合實際的答案。

（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）