受新冠疫情沖擊與世界能源生產大國博弈影響，國際油價大幅下跌。布倫特（Brent）期貨油價從1月20日的65.20美元/桶一度跌至4月下旬的20美元/桶水平，此后逐步回升穩定在40-45美元/桶水平。國內外機構普遍預測，低油價將持續1-2年時間。

在國際油價大幅下跌的同時，美國、印度等石油消費國紛紛表態將加大原油儲備。作為全球最大的原油凈進口國，中國增加石油儲備的“窗口期”顯現，應加快建立健全多層次的石油儲備機制，推進石油儲備基地建設，支持石油儲備裝備及技術創新發展，提升戰略儲備能力。

 “低油價”凸顯中國原油儲備能力不足

中國戰略石油儲備能力未能達到國際能源署（IEA）規定“達標線”。

隨著改革開放逐步深入，中國經濟發展提速，對石油的需求量逐年加大。2003年國際油價走高，中國原油進口量也開始大幅攀升，石油儲備基地籌建進入實施階段。2006年10月，中國首個國家石油儲備基地——鎮海基地建成使用。2008年，《國家石油儲備中長期規劃（2008-2020）》（以下簡稱《規劃》）正式發布。

根據《規劃》目標，至2020年底中國應完成國家石油儲備庫前三期工程建設，形成8500萬噸原油儲備能力。但實際建設進度較慢，預計2020年前二期工程約4000萬噸原油儲備能力可建成投產。2019年中國原油對外依存度達72.6%，全年原油凈進口量約5億噸，參考國際能源署（IEA）90天凈進口量的原油儲備標準，中國需要儲備1.2億噸原油，儲備能力尚有較大缺口。

圖1 中國石油戰略儲備發展歷程 數據來源：wind，賽迪智庫整理，2020,09

中國石油儲備以政府為主，商業儲備占比亟待提升。中國石油儲備體系是以政府為主導的三級管理模式，即國家能源局（國家石油儲備辦）負責頂層的儲備政策和規劃，代表政府決定收儲規模和動用石油儲備；國家能源局下設的國家石油儲備中心負責國家石油儲備基地的建設和管理，承擔戰略石油儲備收儲、輪換和動用任務，同時監測國內外石油市場的供求變化；戰略儲備基地運營和原油收儲投放責任則委托給基地。

商業儲備占比較低，且既有儲備能力也是以中石油、中石化等大型國有企業為主，民營企業參與度不高。一方面，盡管中國民營石油倉儲量能力較大，但儲存條件較國家石油基地條件還有所欠缺。據統計，中國民營企業石油倉儲能力已超過2億噸，數倍于已建成國家戰略儲備能力，但民營油庫普遍規模較小，而且所處的位置大多不能停靠大型油輪，石油倉儲利用率較低。另一方面，但由于資格審批、外匯管制、安全監管、價格波動等方面的原因，民營企業儲油意愿也不強。

國外石油戰略儲備經驗值得借鑒

根據國際能源署協議要求，成員國需擁有不少于90天石油凈進口量的戰略儲備。發達國家基于“國家+企業”儲備體系、動態管理等方面的做法，實際庫存量普遍高于該標準。這些國家在低油價時期加大石油儲備，油價較高時動用儲備石油平抑國內油價，有效保障了國內物價穩定和能源安全。

各國普遍采用“國家+企業”石油儲備體系。國家（公共）儲備主要為國家直接投資運營和國家出資委托企業進行戰略儲備，石油所有權屬于國家。企業（商業）儲備是指企業所承擔的社會責任儲備，石油所有權屬于企業。

如表2所示，主要發達國家石油企業實力較強，商業儲備占比較高。美國石油儲備能力全球第一，其石油儲備領域市場化程度高，專業石油公司和服務公司眾多。

即便國家儲備也是由美國能源部制定總體規劃后，采用市場招標的方式委托企業進行石油儲備采購、管理。高度依賴進口的日本，采用政府為主、官民一體的石油儲備體系。日本通過《石油儲備法》明確民間石油儲備的責任義務，如界定具有儲備義務的石油經營者、義務儲備者的最低儲備量、儲備油種類等。

表2 國際能源機構成員國石油庫存天數及商業庫存占比 數據來源：wind，賽迪智庫整理，2020.09

各國石油儲備普遍實行動態管理經驗

從石油儲備動用原則看，“保安全”“平價格”是石油儲備的主要目的。美國規定當緊急事態發生造成原油供應顯著減少，或緊急事態導致油品價格大幅上漲，可能對國民經濟產生重大影響時，可動用國家石油儲備。日本石油儲備在動用方面分為兩個層次，在國內石油供應短缺或中斷的情況下，首先調整民間石油儲備義務來緩解供求矛盾。如果供需形勢依然嚴峻，再動用國家石油儲備。此外，利用國際油價波動進行“吸、放、儲”，實現“以油養油”，降低石油儲備成本也是較為常見的作為。如美國規定戰略石油儲備最低保有量，利用多余庫容參與國際石油市場交易，賺取利潤。

各國政府儲備資金主要由政府財政承擔

從石油儲備建設資金和石油收儲資金主要來源看，大多國家由財政撥款支持，但具體流程有所差別。如美國由財政部門直接撥款，承擔戰略石油儲備的全部費用，其中超過四分之三的費用用于購買石油，其他用于倉儲設施建設、維護和管理費用。法國的儲備經費同樣由國家財政負擔，并由國家實行絕對控制。政府不為企業的商業石油儲備提供任何財政支持。日本則是由政府通過對進口原油和成品油征收石油稅的方式予以保障。與其他國家不同的是，德國的政府儲備資金是將相關費用加在成品油零售價格中轉嫁出去，最終由消費者承擔，并在加油站的銷售憑證（發票）上注明。

政策建議

從近期看，為把握國際油價低位窗口期機遇，中國應出臺相關政策，提升石油儲備能力，增加原油需求。

一是考慮到石油儲備設施建設周期較長，當前應充分發揮商業儲備的作用，建議以政府租賃方式激活民營石油倉儲閑置資源，并逐步通過法律手段和稅收優惠政策使民營企業提升儲備能力與意愿。

二是將老齡大型原油輪或成品油輪改建為海上浮式儲油設施，并加快生產一批海上儲油模塊，快速形成石油儲備能力。三是鼓勵有條件企業結合市場需求通過技術改造相機從煤頭化工、氣頭化工轉變為油頭化工，利用低油價降低生產成本。

從中長期看，中國應加快提升石油儲備能力建設，完善石油儲備相關機制，提升中國石油安全保障能力與應對國際油價大幅波動的市場控制力。

據此，中國還應著重加強以下三方面建設。

建立以國家戰略儲備為主、商業儲備為輔的組合型石油儲備機制。

進一步加大石油儲運設施投入，尤其是加快石油儲備基地建設。推進第三期石油儲備基地建設進度，爭取盡早建設完成并投入使用。組織編制《國家石油儲備中長期規劃（2020-2035）》，依托和利用現有設施布局，盡快啟動石油儲備基地第四期建設，提升國家戰略儲備能力。此外，進一步加強海外油氣資源投資力度，充分利用海外份額油氣，建設海外油氣供應基地與倉儲基地。

優化石油儲備管理機制，強化儲備動態管理能力。

盡快完善國家石油儲備輪換機制。細化更新輪換的管理辦法，選取國際油價變化的適宜時期，分批次、分階段收放儲。建立石油儲備的分級動用機制和應急響應機制，根據風險評估確定動用的規模、方式等。探索“以油養油”的市場化運作機制。設定國家儲備最低保有量，富余石油儲備能力可適當引入市場化機制，以“低吸高拋”操作獲利回補石油儲備體系的建設和維護成本。

加強石油儲備裝備和設施的技術創新，提升儲備能力和安全管理水平。

利用新一代信息技術進一步提升儲備油庫自動化控制和管理水平，建立數字化油庫，提升油庫的安全管理水平。進一步提升大型儲罐設備的生產技術水平，不斷完善生產標準。對儲罐基礎材料、邊緣板防腐、防滲、電位監測、電絕緣等方面加強技術研發，不斷提高中國儲罐安全可靠性。加強大型地下水封石洞油庫的關鍵技術創新。借鑒國內已建成并運營的地下水封油庫的經驗，加強地下水封石洞油庫工程建設技術研發，推動中國地下石油儲備設施建設。

（作者韓建飛、孟凡達、劉世磊、關兵系賽迪智庫研究員）