【寫在前面】

8月31日召開的中共中央政治局會議上，審議了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。會議強調，要因地制宜、分類施策、尊重規律，改善黃河流域生態環境。澎湃新聞·智庫報告推出“黃河治理”專欄，深入討論黃河流域治理中要解決的關鍵問題，邀請智庫學者為黃河流域生態保護和高質量發展出謀劃策。 

黃河流域是中國西北、華北地區的重要水源，是中國重要的生態屏障和經濟地帶，也是打贏防范重大風險、 脫貧攻堅、污染防治三大戰役的重要區域。黃河流域實施大保護大治理是國家重大戰略，對保障國家和區域可持續發展具有十分重要的全局性、戰略性、穩定性作用。

雖然近年來黃河流域在生態建設、環境治理等方面取得了明顯進展，但在現有法律基礎下，黃河流域長期以來面臨的水資源緊缺、水質不達標、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局地生態退化等生態環境挑戰依然形勢嚴峻。

鑒于黃河流域跨行政區多，自然資源稟賦與生態環境問題又具有特殊性、復雜性，因此單靠較為分散的行政法規、規章制度以及地方性法規難以起到有效調節作用。從國際流域立法實踐來看，多個國家通過流域立法驗證了以自然流域為單元的整體性治理路徑的成功，流域綜合專門立法為流域治理提供了制度基礎。

美國制定了《田納西流域管理局法》，并在該法案的基礎上設立了田納西流域管理局這一專門流域管理機構對田納西河流域進行生態環境管理，成功解決了流域水土流失、生態環境退化等問題。澳大利亞根據《2007年水法》有效實施了流域管理的統一監管。日本及德國等國家也通過實施流域立法統一管理流域水資源、協調流域上下游利益，實現流域生態系統保護與經濟社會的和諧發展。

當前國內針對黃河流域立法的研究較少，現有研究主要針對黃河流域水資源管理，而對黃河流域的綜合性、整體性、系統性生態環境治理，流域生態風險防控，流域統一監管等缺乏研究，對流域空間資源優化配置、生態環境保護與上下游協同發展等新的黃河治理需要缺乏關注。以“共同抓好大保護，協同推進大治理”為目標，從流域尺度開展黃河流域綜合性專門立法研究，是黃河流域實現高水平生態環境保護與高質量發展的根本保障。

黃河流域現有立法存在的問題

盡管黃河流域現有法律基礎已從國家、流域、地方三個層面，對流域內水量分配調度、流域污染防治按區統一規劃、流域管理機構職責、防洪抗旱職能、行政執法監督處罰等方面做出了規定與指導，但現有法規體系無法充分適應黃河流域大保護大治理的特征需求。

1、缺少全流域層面的綜合性法律“立規矩”。

黃河流域生態環境保護的現行立法僅僅就黃河流域保護和治理的某些方面和要素分別規范，各項立法之間缺少協調性、系統性和統一性，對流域上下游、干支流、行業間等各方整體性保護和治理考慮不足。黃河流域如今面臨的主要問題不僅僅是水沙比例、洪災旱災問題，更多的是水資源緊缺、生態破壞、環境污染等挑戰，需要跨區域多部門協同合作，需要統籌考慮水資源、水環境、水生態、水安全、水健康管理。

黃河流經多省區，情況復雜，在中國現有國家層面立法體系中還沒有流域立法這個層級，而既有的流域層面立法法律位階低，權威性不足，針對性、操作性與黃河保護治理需求均存在差距，不足以調節流域內不同地區、不同部門及不同行業之間的利益沖突與糾紛。流域內上下游各行政區各自為政，各地方性立法將黃河干流進行了人為分割，造成了黃河的“體制性”破壞。單靠地方性法規，以及處于較為分散狀態的行政法規、部門規章制度無法起到有效作用。因此，有必要制定一部綜合性的流域特別法，以國家法律的形式對黃河流域進行統一管理。

2、現行立法難以滿足黃河流域保護治理的流域特殊性需求。

中國現行涉水相關法律均是針對全國普遍情況制定，尚未根據特定流域特點開展專門性立法，且現行法律的原則性較強，對長江、黃河這些大尺度流域治理保護調控功能不足。由于各流域地理位置及流域范圍、資源開發利用目標、社會功能等自然因素與社會因素均存在差異，針對各流域生態環境保護重點應有所區別，這就要求制定一部既體現涉水法律一般原則要求，又體現黃河流域特性的專項法律，根據具體情況設置制度體系，建立切實可行的保護體制機制，理順和統一規范流域上中下游責權利關系。

3、現有立法無法解決流域保護治理體制機制問題。

根據流域機構“三定”方案，黃河水利委員會為水利部派出機構，不是一級行政單位，只能根據水利部授權在黃河流域內行使水行政管理權。因此，黃河水利委員會的水行政管理職能范圍比法律確定的水行政主管部門要窄，在面對地方行政干預時，對流域內水資源進行有效管理時存在體制困難。

此外，由于黃河水利委員會法律地位與職能范圍有限，在制定與出臺有關法規、政策時往往相對滯后且難度較大，這也是黃河流域資源開發利用、管理保護缺乏強有力規范的主要原因。

4、現有立法缺少統一的流域生態環境保護管理規范。

黃河流域地方性生態環境法規政策、規劃、標準規范缺失較多，黃河流域管理的部門職責分工尚不明確，流域上下游各行政區針對省界水體監測、引水蓄水等也有不同標準，其發展更多考慮的是區劃體制及經濟社會等因素，缺乏從宏觀角度對黃河流域自然屬性和生態系統的充分考量，導致流域生態環境保護與監測監管難以協調，難以確保各項治理保護措施充分落實。生態司法主體為地方各級法院，審判機構和管轄制度均按行政區劃設置，未按照流域自然規律設置，導致流域生態司法機制與跨區域、跨部門聯動機制匱乏，不利于黃河流域實行生態環境保護修復、聯合防治、聯合執法、實施綜合決策與綜合生態系統管理。 

《黃河保護法》立法流程。

《黃河保護法》立法重點內容

1、完善流域監督管理體制機制。

明確黃河流域實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，行政區域管理及行業管理應當服從流域統一管理。

設立由國務院直接管轄的黃河流域管理機構，規定流域管理機構的性質、地位、職能，明晰流域管理機構與上下游各行政區的關系，明確“統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法”等要求，建立黃河流域上下游跨地區、跨部門統籌協調、系統高效的流域綜合管理制度。

流域內各省、市、縣、鄉在本行政區域內的相應水域建立健全河（湖）長制。

構建流域內各級黨委、政府保護黃河的目標責任制和考核評價制，完善流域信息公開和公眾參與制度，完善多元主體共治體系與能力。

建立并運行流域生態環境監管平臺，建立流域多元化、市場化生態補償機制，建立環境損害賠償制度，加強流域內水生態環境保護修復聯合防治、聯合監測、聯合執法。

2、落實生態環境空間管控。

全面落實黃河流域主體功能區規劃，明確黃河流域生產、生活、生態空間開發管制界限，明晰管控指標，劃定并嚴守沿黃九省區生態紅線，為污染防治攻堅戰的勝利實行最嚴格的空間保護和管控措施。預留必要的生態資源開發利用空間，保障經濟社會可持續發展。立足黃河流域內不同地區生態環境及經濟社會發展的區域差異性，統籌考慮主體功能區的功能定位，因地制宜實施差別化分類管控要求。落實管控責任，強化生態空間監管能力建設，與“多規合一”空間信息管理平臺對接，建立生態環境網格監管體系。

3、實施流域生態環境保護規劃。

將編制實施黃河流域生態環境保護規劃列入立法要求，通過規劃推進黃河上中下游九省區探索富有地域特色、因地制宜的高質量發展路徑。三江源、祁連山等生態功能重要地區，重點保護生態，涵養水源，提高生物多樣性，創造更多生態產品；河套灌區、汾渭平原等糧食主產區重點發展現代農業，提升農產品質量 ；統籌大氣、土壤、生態等要素，明確對河流污染較重的產業準入與淘汰要求；嚴格控制湟水河、渭河、汾河等流域造紙、煤炭行業的發展速度和規模，促進黃河流域產業結構調整優化，轉變經濟發展方式。

4、夯實流域水安全保障。

實施最嚴格的水資源管理，對各區域用水總量、用水效率等予以明確要求，實施流域用水總量只能減少、不能增加的剛性約束，優先保障黃河干流、大通河、渭河生態流量。

推進流域水資源節約集約利用，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，實施全社會節水行動。

建立完善的黃河流域水資源分配、水權及水權轉讓和水量調度機制、入河排污許可制度，以及征收黃河水資源費、水費、水污染補償費等經濟調控和補償機制。

加強對江河、湖泊的防洪排澇、抗旱、調蓄等工作的統籌實施。加強飲用水源地保護，建立黃河流域飲用水源保護區制度，確立劃分技術標準要求，明確水源保護區劃定界限、水源保護區內環境整治措施及其他有關管理制度與要求，保障流域飲水安全。

5、推進流域生態系統保護與修復。

從生態系統整體性及黃河流域生態系統性保護與修復著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，充分考慮黃河生態系統上中下游的差異，實施分區分類生態系統保護與修復。

上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區等為重點，重點提高源頭區水源涵養功能；中游地區流經黃土高原，重點強化水土保持與污染治理；下游黃河三角洲地區重點推進黃河灘區治理，構建生態廊道，促進河流生態系統健康，開展河口濕地生態系統修復，提高生物多樣性。同時，依托國家“兩屏三帶”總體布局，優先在流域內國家重點生態功能區全力推進生態屏障建設。

6、改善流域環境質量。

統籌水、大氣、土壤、生態等要素管理，將《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律一般性要求與黃河流域實際結合，提出針對性更強、更為精細化的管理要求，包括汾河、總排干等污染較重河流的產業準入與淘汰要求、排污總量控制、污水處理及管理、劣V類斷面治理、畜禽養殖污染防治、灌區農業面源綜合整治；強化汾渭平原、京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道城市大氣污染防治等。

7、嚴格管控流域生態環境風險。

對可能發生的生態環境風險事故及其危險因素依法進行監測、環境影響評價、分析、預測、預警等。強化流域生態環境風險防范，建設并運行流域突發環境事件監控預警體系。建立應急機制與完善應急預案體系，明確應急協作的工作程序與協調機制，建立應急聯合調度制度，規范信息發布等。經過主管行政機關批準的有可能給黃河帶來環境損害的活動，應采用最佳的、可行的技術，將環境損害降到最低程度。

8、明晰法律責任。

明確規定各種違反黃河保護法的行為及相應承擔的法律責任，包括非法排污、非法占用岸線資源等。著重規范生態環境損害評估鑒定與賠償，確立污染損害賠償的無過錯原則。建立流域污染訴訟公益人制度。對于行政機關人員、相關單位及個人未盡職責、超越職責以及濫用職權的行為，依法承擔法律責任，包括行政處分責任、行政處罰責任以及民事賠償責任乃至刑事責任。 

實施建議

盡快推動《黃河保護法》進入全國人大立法計劃。全國人大盡快成立由生態環境部牽頭，以及發改、水利、農業、林業、漁業、交通等有關部門共同組成的《黃河保護法》立法編制小組，組建研究專家研究隊伍，開展黃河保護法研究編制工作。黨中央成立領導小組，統籌指導、協調推進相關重點工作。

強化流域立法研究支撐。認真總結黃河流域在防洪、治沙、污染防治、水量分配、水權轉讓、生態補償等重大專題問題的成功做法與不足之處。

借鑒國內外其他流域立法經驗，就立法涉及的協同治理、河道管理、聯防聯治、監管執法、水電開發、水權交易、生態補償等重點立法問題開展專題研究。

此外，重點研究和解決流域與地方、區域、中央的關系，尋求解決各層級相關方在流域管理上的協調性與統一性。

實施立法預評估。為確保《黃河保護法》的科學性與可行性，在《黃河保護法》表決前增加預評估環節，評估內容包括黃河保護法草案中主要制度的嚴謹性及可行性、法規出臺時機、法規實施的社會效果等，避免《黃河保護法》立法草案出現失誤或紕漏。也要在《黃河保護法》實施滿足一定年限后開展立法后法律實施情況評估，以進一步提高立法質量。

通過“開門立法”充分反映社會各方訴求。《黃河保護法》立法應堅持公正、公平、公開，立法全過程向社會公開，并將廣泛征求各方意見貫穿于立法過程，包括中央有關部門和單位、地方實際工作部門、基層執法機關、人大代表和政協委員、專家學者、專業社團、企事業單位以及基層群眾等，確保各相關方對于立法的建議及需求都能傳輸到位，征求意見的情況應當向社會通報。允許公眾通過信函、傳真、電子郵件、網絡留言等方式參與立法過程，立法機關聽取公眾意見并匯總后，組建專家委員會針對公眾意見進行分析，并向社會公開意見反饋結果。對爭議較大的問題，可舉辦聽證會等開展對話交流，以在《黃河保護法》立法中充分體現公眾環境利益。

（作者董戰峰系生態環境部環境規劃院生態環境管理與政策研究所研究員、副所長，邱秋系湖北經濟學院法學院教授、院長，李雅婷系生態環境部環境規劃院助理研究員）