在中國，哪里是城，哪里是鄉(xiāng)，是由行政區(qū)劃規(guī)定的。

然而，作為行政區(qū)劃依據(jù)的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)長期得不到更新，導(dǎo)致行政區(qū)劃的規(guī)定早已不能反映真實(shí)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。哪里是城，哪里是鄉(xiāng)，成了一個(gè)模糊不清的問題。

這種認(rèn)識(shí)上的模糊，不會(huì)影響人們的日常生活。可一旦進(jìn)入到公共政策領(lǐng)域，如果仍然不加區(qū)分就有可能帶來政策的扭曲和失準(zhǔn)。高速城鎮(zhèn)化的背景下，這個(gè)問題已經(jīng)越來越突出，有必要盡快引入更為合理的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，并允許不同部門依據(jù)政策需要適度調(diào)整。

實(shí)際上，城鄉(xiāng)劃分不必與行政級(jí)別掛鉤。歐美國家開發(fā)出了一套復(fù)雜而靈活的城鄉(xiāng)劃分體系，不同部門可以依據(jù)政策特點(diǎn)制定相應(yīng)的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，以致美國的“鄉(xiāng)村”定義多達(dá)二十幾種。靈活多元的城鄉(xiāng)劃分體系有利于在高速和高度城鎮(zhèn)化條件下精準(zhǔn)進(jìn)行“政策瞄準(zhǔn)”，值得我們深入借鑒。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)劃分體制的局限

現(xiàn)行體制下，如果在行政區(qū)劃上，一地被命名為“××鄉(xiāng)”“××村”，則意味著這里是鄉(xiāng)村；一地如果被命名為“××市”“××鎮(zhèn)”則意味著這里是城市。

作為我國行政區(qū)劃依據(jù)的是一套人口總量與產(chǎn)業(yè)特征的混合標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，這套標(biāo)準(zhǔn)存在兩個(gè)問題：

一是不能很好地反映城鄉(xiāng)之別的本質(zhì)。城市化的一個(gè)中心含義，就是各類資源的空間集聚，城市的本質(zhì)在于人口密度高。集聚可以促進(jìn)分工，分工可以提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，這是城市化的動(dòng)力源泉。國際上通常基于“人口稠密區(qū)”（DID，Densely Inhabitant District）概念來定義城市，而我們僅僅依據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)并不能反映城市的本質(zhì)特征。

二是指標(biāo)體系陳舊。如今，我們?cè)O(shè)立市鎮(zhèn)沿用的還是上世紀(jì)八九十年代的標(biāo)準(zhǔn)。近二三十年城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，但城鄉(xiāng)劃分的指標(biāo)體系長期得不到更新，行政區(qū)劃調(diào)整工作又更加滯后，由此帶來了城鄉(xiāng)劃分的混亂。

一些所謂的城中村、城郊村，早已融入城市；還有一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，事實(shí)上已經(jīng)成為一座獨(dú)立的小城鎮(zhèn)。可是，這些地區(qū)還在按鄉(xiāng)村進(jìn)行管理。當(dāng)一個(gè)地方在居住特征和經(jīng)濟(jì)特征上都已經(jīng)是城市形態(tài)的時(shí)候，如果還賦予其一套鄉(xiāng)村治理體制，那么這個(gè)體制無論多么地“現(xiàn)代化”，都是不符合實(shí)際需要的。

最早意識(shí)到這一問題的是統(tǒng)計(jì)部門。他們發(fā)現(xiàn)完全按照行政區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)計(jì)已經(jīng)難以反映中國真實(shí)的城鎮(zhèn)化率，于是國家統(tǒng)計(jì)局1999年以行政區(qū)劃為基準(zhǔn)出臺(tái)了統(tǒng)計(jì)上的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)。但這也只能部分修正統(tǒng)計(jì)口徑問題，而不能從根本上解決現(xiàn)行城鄉(xiāng)劃分體制存在的問題。

除了上述問題之外，我國城鄉(xiāng)劃分體制的一個(gè)重大問題是標(biāo)準(zhǔn)過于單一。現(xiàn)行體制下，城鄉(xiāng)劃分幾乎只有行政區(qū)劃這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如果行政區(qū)劃得不到調(diào)整，那么其他劃分方式便都缺乏合法性基礎(chǔ)。

歐美的城鄉(xiāng)劃分體系

筆者嘗試通過三個(gè)問題，來講清楚歐美城鄉(xiāng)劃分體系的精髓。

第一個(gè)問題：多大規(guī)模的居民點(diǎn)，可以被界定為城市？

國際上，通常以聚居規(guī)模和人口密度作為城鄉(xiāng)劃分的基準(zhǔn)。在美國，通常把人口規(guī)模50000人以上的地區(qū)稱作城市化地區(qū)（Urbanized Areas），而把人口規(guī)模介于2500-50000人的地區(qū)稱作城市群地區(qū)（Urban Clusters）。人口少于2500的居民點(diǎn)，任何時(shí)候都被認(rèn)為是鄉(xiāng)村；人口多于50000的居民點(diǎn)，在任何時(shí)候都被界定為城市。而人口規(guī)模介于2500-50000的居民點(diǎn)，則要綜合其他參數(shù)進(jìn)行評(píng)判，有時(shí)可能被劃為城市，有時(shí)又可能被劃為鄉(xiāng)村。

來源：美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局

除人口規(guī)模外，最重要的參數(shù)就是人口密度。根據(jù)美國人口普查局定義，確定為城市地區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵條件是中心地帶的人口密度達(dá)到1000人/平方英里以上，且包括毗鄰中心的腹地在內(nèi)的區(qū)域總?cè)丝诿芏冗_(dá)到500人/平方英里以上。其他國家與美國做法類似，只是在具體指標(biāo)上有一些差異。比如，英國由于人口密度較高，通常人口規(guī)模10000以上的地區(qū)才有可能別劃分為城市。

第二個(gè)問題：皮奧里亞市究竟有多大？

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口布局的演化，傳統(tǒng)上劃分城鄉(xiāng)的單一標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)難以適應(yīng)日趨復(fù)雜的公共政策需求，于是，人們逐步開發(fā)出了多元化、多層次的城鄉(xiāng)分類方案作為補(bǔ)充。美國人口普查局、聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室、農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局等機(jī)構(gòu)依據(jù)行政區(qū)劃、土地利用和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系（經(jīng)常可以理解為“通勤區(qū)域”）制定了多套標(biāo)準(zhǔn)。

皮奧里亞是美國伊利諾伊州的一座城市。有意思的是，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，這座城市的邊界和人口可以有多種可能。如果按照行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，這座城市有11萬人；如果按照土地利用標(biāo)準(zhǔn)，這座城市有24萬人；而如果把“通勤區(qū)域”視作一個(gè)完整單元，這座城市則可以有36萬人。

來源：美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局

2004年以來，英國也開發(fā)出了一套基于住宅聚落形態(tài)的城鄉(xiāng)劃分系統(tǒng)。這套系統(tǒng)在依據(jù)人口規(guī)模和密度劃分城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，再結(jié)合郵遞信箱的數(shù)量，進(jìn)一步將鄉(xiāng)村地區(qū)分為小市鎮(zhèn)、集村型村落、分散居民點(diǎn)，如果再結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)特征和土地利用狀況，則可為公共行政與公共政策提供更準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息。

第三個(gè)問題，不同的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)如何使用？

城鄉(xiāng)本身是一個(gè)復(fù)雜的連續(xù)體，任何一種劃分方法都只是對(duì)這一實(shí)體的抽象反映，但并不代表城鄉(xiāng)連續(xù)體的實(shí)態(tài)。在具體運(yùn)用上，歐美國家會(huì)根據(jù)政策類型和工作目標(biāo)，靈活選用最符合特定活動(dòng)需求的城鄉(xiāng)定義。

比如，如果要分析鄉(xiāng)村地區(qū)公共財(cái)政和稅收的變動(dòng)最好采用行政區(qū)劃，因?yàn)槎愂蘸凸卜?wù)往往遵循這一邊界；如果跟蹤城市化及其對(duì)農(nóng)田價(jià)格的影響，最好是基于土地利用開展城鄉(xiāng)劃分；而在制定區(qū)域性的交通規(guī)劃時(shí)，選用基于通勤等經(jīng)濟(jì)關(guān)系的分類就更合適一些。

中國如何借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)

從人的聚集這一城市化的本質(zhì)特征來看，基于人口規(guī)模和密度界定城鄉(xiāng)，比我國目前施行的行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)更為合理。只不過，具體指標(biāo)要符合中國實(shí)際。比如，可以考慮將人口規(guī)模在40000以上，核心區(qū)人口密度在5000人/平方公里以上的獨(dú)立居民點(diǎn)界定為城鎮(zhèn)。當(dāng)然，具體標(biāo)準(zhǔn)可以再作討論。

以這一基準(zhǔn)為參考，民政、稅務(wù)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，都可以根據(jù)自己的政策目標(biāo)制定特定的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)研究機(jī)構(gòu)亦可以根據(jù)需要來開發(fā)屬于自己的城鄉(xiāng)劃分體系。

在一些國家，居民可以根據(jù)投票決定將自己居住的社區(qū)注冊(cè)為城市還是村莊，這與其官員的“級(jí)別”無關(guān)，也不影響其他機(jī)構(gòu)對(duì)這一居民點(diǎn)城鄉(xiāng)屬性的判斷。比如，日本有很小的居民點(diǎn)叫作“市”，美國有些2500人以下的小鎮(zhèn)選擇注冊(cè)為城市法人，但在科學(xué)的城鄉(xiāng)劃分中這些地區(qū)都仍然被界定為鄉(xiāng)村。

也就是說，城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)沒有必要與一座城市的等級(jí)掛鉤。即便未來我國各個(gè)部門自行制定城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，這也只是與各自的政策投放有關(guān)，而與某個(gè)地方的“行政層級(jí)”“官員級(jí)別”等沒有直接聯(lián)系。

（作者陳明為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）