2020年8月6日，交通運輸部公開發布《小微型客車租賃經營服務管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。中國城市公共交通協會網約車分會諸多會員單位，在網約車主業之外，大多具有汽車租賃業務，甚至多數會員單位均開展網約車租賃業務，與該項行政立法具有重大利害關系，經分會組織會員單位及相關專家研究，認為作為部門規章層級的《小微型客車租賃經營服務管理辦法》在合法性、必要性、可行性等方面均存在較大問題，特別建議暫緩出臺。

上海市區道路車流，為數不少的網約車，性質是公司租賃。澎湃新聞記者 周平浪 圖

理由如下：

首先，《小微型客車租賃經營服務管理辦法》沒有上位法依據，有違法增設權力的嫌疑，同時涉及到其他部門職權事項，與《立法法》相關規定不合。

《中華人民共和國立法法》第八十條規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”因此，部門規章的行政立法，屬于執行性立法而非創制性立法，目前在法律、行政法規以及國務院層面，尚無涉及汽車租賃行政管理的要求。因此，通過部門規章方式出臺《小微型客車租賃經營服務管理辦法》缺乏上位法依據。

2020年1月1日施行的國務院《優化營商環境條例》第三十九條規定：“嚴禁以備案、登記、注冊、目錄、規劃、年檢、年報、監制、認定、認證、審定以及其他任何形式變相設定或者實施行政許可。”《小微型客車租賃經營服務管理辦法》專章設定汽車租賃備案制度，并在該辦法第二十八條規定對未備案的租賃企業直接實施行政處罰，這其實是用“備案”形式在實施行政許可，有變相增加本部門權力之嫌，不符合上述《立法法》第八十條要求。

同時，《機關事務管理條例》第七條規定：“各級人民政府應當推進機關后勤服務、公務用車和公務接待服務等工作的社會化改革，建立健全相關管理制度。”機關公務用車社會化改革進程中，出現社會企業提供車輛租賃及隨車配備駕駛勞務的趨勢，而這一改革屬于機關事務管理主管部門職權范圍事項。而《小微型客車租賃經營服務管理辦法》第十三條明令小微型客車租賃經營者不得隨車提供駕駛勞務，并于該辦法第二十九條設定行政處罰。兩者之間存在職權交叉。根據《立法法》第八十一條規定：“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。”因此，《小微型客車租賃經營服務管理辦法》一概禁止小微客車租賃隨車提供駕駛勞務存在不當。事實上，汽車租賃分長期業務與短期業務，長期租賃業務提供隨車駕駛勞務是一種重要行業細分業態，不會與出租汽車業務沖突，如《蘇州道路運輸條例》第二十九條規定：“汽車租賃經營者應當與承租人簽訂租賃合同，在約定時間內將車輛交付承租人使用，收取租賃費用，不提供駕駛勞務。但婚車租賃和為企事業單位提供一年以上汽車租賃的，可以提供駕駛勞務，其駕駛員應當取得客運從業資格。”

其次，《小微型客車租賃經營服務管理辦法》沒有針對性處理汽車租賃行業癥結問題，立法必要性需商榷。

中國汽車租賃行業經過近20年的發展，已日趨成熟，出現了代表性的神州、一嗨等上市汽車租賃企業，說明汽車租賃行業在國家出臺統一管理辦法之前已有較好發展。即使通過地方性法規明確汽車租賃實施許可管制的地方省份，也趨于放松管制，如《江蘇省道路運輸管理條例》規定了汽車租賃管理條款，要求對汽車租賃實施行政許可，但省內大多城市并未實施汽車租賃許可。這體現了市場調節機制的有效性。

目前汽車租賃行業的癥結主要在于，汽車租賃行業汽車詐騙不斷，騙車搶車時有發生，大部分汽車租賃企業規模小、抗風險能力弱，分時租賃業態的問題相對突出。因此，在交通行政主管部門職責范圍內加強傳統汽車租賃管理并非正確方向。根據當前市場發展趨勢，分時租賃新業態運營前景不明，其面臨的重要問題——如安全問題，可通過加強相關法律法規予以針對性處理。而制定《小微型客車租賃經營服務管理辦法》并未針對性處理汽車租賃行業癥結問題，存在立法必要性問題。

最后，《小微型客車租賃經營服務管理辦法》出臺，將對現行汽車租賃運作模式造成重大影響，也會存在立法可行性問題。

目前，國內汽車租賃經營通常有三種模式：第一種模式為，企業租賃車輛為新車，不超過3年就退出租賃經營，進入二手車市場，經營者在租賃階段沒有盈利，通過銷售二手車獲利；第二種模式為，汽車租賃經營者除使用自有資金或貸款購車外，還通過融資租賃、經營租賃方式獲得運營車輛，融資租賃、經營租賃車輛通常不登記在汽車租賃企業名下；第三種模式則是，企業實際經營中，除小微客車外還包括通勤班車等車型，高檔車和長租車還提供代駕司機。

但是，《小微型客車租賃經營服務管理辦法》的整體制度設計違背汽車租賃行業客觀屬性，將造成立法后實施困難。如該征求意見稿第十一條規定：“租賃小微型客車機動車行駛證登記的機動車所有人應當為小微型客車租賃經營者、使用性質應當為租賃。租賃小微型客車應當按照機動車強制報廢標準規定相關要求，對使用年限達到15年等情形的，予以強制報廢”。如執行此規定，則汽車租賃經營模式徹底打亂，并堵塞了租賃新車、銷售二手車的重要渠道，可能對汽車租賃行業造成嚴重傷害。

綜上，《小微型客車租賃經營服務管理辦法》在合法性、必要性與可行性均存在較大問題，我們特別建議，暫緩《小微型客車租賃經營服務管理辦法》！是否從行政管理角度加強小微客車租賃管理，也可在《道路運輸條例》修改時，針對是否增設汽車租賃，予以充分討論決定。

中國城市公共交通協會網約車分會

2020年9月5日