2020年8月，修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》終于以國務(wù)院令的方式頒布了，而這距離歷經(jīng)十年、四次審議并跨越三屆全國人大之后終于在2014年8月31日審議通過的大修版《中華人民共和國預(yù)算法》又過了整整六年。

顯然，這種艱難不能簡單地被歸于立法審慎，其過程雖未見“驚心動魄”，但卻是《深化財稅體制改革總體方案》所強(qiáng)調(diào)的“深化財稅體制改革涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)力調(diào)整，是一場牽一發(fā)而動全身的硬仗”的現(xiàn)實寫照。

必須承認(rèn)的是，雖然無論是大修后的預(yù)算法還是姍姍來遲的預(yù)算法實施條例都有很多可圈可點的歷史進(jìn)步之處，但缺陷也依然是那么明顯并讓人感到十分遺憾。這就進(jìn)一步充分表明，基于行政內(nèi)控、以部門預(yù)算改革為主的預(yù)算治理改革已經(jīng)面臨自身難以突破的瓶頸，必須借助人大對預(yù)算的政治外控來予以強(qiáng)化和優(yōu)化。

作為復(fù)旦大學(xué)出版社2020年出版的《財政政治學(xué)文叢》第一批新書之一，華東師范大學(xué)政治學(xué)系副教授王逸帥博士的新著《參與式治理的興起：地方人大公共預(yù)算監(jiān)督問責(zé)的模式與實踐》，為我們深入思考這一問題提供了十分有益的參考與借鑒。

《參與式治理的興起：地方人大公共預(yù)算監(jiān)督問責(zé)的模式與實踐》，王逸帥 著，復(fù)旦大學(xué)出版社2020年4月出版

財政社會學(xué)的創(chuàng)始人葛德雪（Goldscheid）有一句名言，“褪去一切具有誤導(dǎo)性的意識形態(tài)，預(yù)算就是一個國家的骨骼。”而新中國的主要締造者毛澤東也曾強(qiáng)調(diào)，“國家的預(yù)算是一個重大問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定了政府活動的范圍和方向。”

但是，怎樣讓“國家的骨骼”變得強(qiáng)健并推進(jìn)“整個國家的政策”和“政府活動的范圍和方向”的合理性呢？這正是建立現(xiàn)代國家治理體系和提升現(xiàn)代國家治理能力所必須面對和解決的問題。

“在行政部門的仁慈和正直沒有在治理文化中得以根深蒂固以及選舉問責(zé)沒有充分完善的地方，有意義的立法機(jī)構(gòu)外部制衡的缺乏通常會為浪費和腐敗大開方便之門，并且?guī)磔^差的預(yù)算結(jié)果。錢袋子是一個強(qiáng)大有力的工具……這種掌握錢袋子的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和有效的武器，任何憲法利用這種武器，都能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當(dāng)有益的措施。”這是我們在王逸帥博士新著的導(dǎo)論，開篇就可讀到的漢密爾頓的一段名言。同時，王逸帥博士在新著導(dǎo)論的第一句話就強(qiáng)調(diào)，“作為現(xiàn)代民主治理體系的一個組成部分，強(qiáng)大有效的立法機(jī)構(gòu)是確保政府向公眾負(fù)責(zé)的重要外部控制機(jī)構(gòu)。”她以這樣的方式非常鮮明地定下了其新著的基調(diào)和意義，并以預(yù)算監(jiān)督問責(zé)推動政治問責(zé)作為其研究的主線，努力地向我們揭示了這樣一幅中國的現(xiàn)實圖景和前景，即強(qiáng)化和優(yōu)化預(yù)算監(jiān)督問責(zé)，有利于拓展政治問責(zé)的傳統(tǒng)內(nèi)涵和運作空間，并對地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化和政治系統(tǒng)的開放性產(chǎn)生顯著的影響。

通過立法機(jī)構(gòu)的管錢來管事管人，這是現(xiàn)代國家成長與治理的普遍歷史經(jīng)驗。雖然西方各主要國家的立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的具體政治外控安排存在較大差異性，但西方學(xué)者所推崇的以選舉為底線的民主化研究模式卻使它們獲得了某種統(tǒng)一性，這也致使過去幾十年來中國地方人大在預(yù)算審查監(jiān)督等方面所進(jìn)行的改革和所取得的成效，在很大程度上被忽視或被輕視了。

與國內(nèi)外各種主要對中國人大進(jìn)行批判性審視不同，王逸帥博士基于長期對西方立法機(jī)構(gòu)與中國人大的比較研究，特別是基于她對中國地方人大改革的長期調(diào)研與跟蹤研究，敏銳地從中發(fā)現(xiàn)了各種建設(shè)性力量。她將這些建設(shè)性力量概括為中國地方人大預(yù)算監(jiān)督問責(zé)改革的多元模式與路徑，并將它們置于一個基于對人民財政主權(quán)、政治問責(zé)和預(yù)算治理理論進(jìn)行本土化修正后的以人大為中心的合作治理預(yù)算監(jiān)督問責(zé)框架之中，其績效標(biāo)準(zhǔn)包括透明性、回應(yīng)性和控制性，其維度包括外部問責(zé)環(huán)境和機(jī)制、內(nèi)部問責(zé)過程和類型，其要素則包括權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度力量的完備性、監(jiān)督工具和機(jī)制以及主要行動者。

根據(jù)地方人大在多元權(quán)力關(guān)系中的地位以及預(yù)算監(jiān)督問責(zé)績效的高低等，王逸帥博士將我國地方人大預(yù)算監(jiān)督問責(zé)實踐分為邊緣依附型人大、中間觀望型（潛力型）人大和參與治理型人大三種類型。其中，參與治理型人大是指在黨政-人大以及人大-公眾等多元權(quán)力關(guān)系中能夠妥善應(yīng)對，以多元參與和合作的策略而非強(qiáng)勢的姿態(tài)使其地位呈現(xiàn)日漸增強(qiáng)的態(tài)勢。

這種本土化的類型學(xué)思考，非常貼合中國現(xiàn)實并具有讓國人容易理解的中國語言風(fēng)格，從而更具有批判性建設(shè)的力量。比如，其邊緣依附型人大，就是對人們生活中所說的“橡皮圖章”型人大或“舉舉手”型人大在學(xué)術(shù)上的概括；而中間觀望型人大，則可以讓我們想起道聽途說的某位地方人大主任的內(nèi)心獨白，“不做不好意思，做多了不夠意思，做一點意思意思”，因為在“不做”、“做多了”和“做一點”的背后，已經(jīng)包含了一定程度的“知”和“行”，在合適的條件下，它是有可能在“真知”之上實現(xiàn)“知行合一”的。我猜，這也許也是王逸帥博士在中間觀望型的后面，加概括注明為“潛力型”的原因吧！

地方人大的預(yù)算監(jiān)督問責(zé)，特別是地方人大財政預(yù)算初審及其改革，是近年來中國一些地方人大在中國特定政治生態(tài)中積極發(fā)揮作用的領(lǐng)域并且已經(jīng)取得了諸多地方性經(jīng)驗。王逸帥博士憑其扎實的學(xué)術(shù)素養(yǎng)敏銳地發(fā)現(xiàn)了這些低調(diào)、具體和務(wù)實的不同做法所凸顯的內(nèi)在價值并洞察到這些改革實踐對中國構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系、提升現(xiàn)代國家治理能力的深遠(yuǎn)意義，即“在轉(zhuǎn)型時期，探析人大預(yù)算監(jiān)督問責(zé)的多元模式和興起路徑顯得尤為重要。它不僅可以控制腐敗、確保政府責(zé)任提供一條新的思路，而且通過對公眾預(yù)算訴求的吸納和制度化回應(yīng)，激活人大的法定功能，在一定程度上協(xié)助化解轉(zhuǎn)型期執(zhí)政黨和政府面臨的治理困局”。

基于長期跟蹤研究和大量調(diào)研與訪談等，王逸帥博士不僅提煉總結(jié)了1999年預(yù)算改革以來我國地方人大主要形成的三種推進(jìn)財政預(yù)算初審的代表性模式，即以政策和預(yù)算績效為抓手的人大預(yù)算初審模式、以部門預(yù)算全覆蓋為導(dǎo)向的人大預(yù)算初審模式和以項目預(yù)算為重心的人大預(yù)算初審模式，還特別關(guān)注到地方人大預(yù)算審查監(jiān)督努力逐漸拓展到整個預(yù)算過程的改革實踐，其中特別聚焦了浙江省溫嶺市人大和上海市閔行區(qū)人大推進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督的改革，并照應(yīng)到黨的十八大以來各地落實中央關(guān)于人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督改革的最新實踐。

王逸帥博士的這部新著是一本時代感非常強(qiáng)的著作，其研究的一個重要特色以及在學(xué)術(shù)上的一個重要貢獻(xiàn)在于，她沒有將自己的視線僅僅局限于地方人大本身，而是將地方人大置于黨政-人大及人大-公眾等多元權(quán)力關(guān)系格局中，并致力于揭示一些地方人大在黨政主導(dǎo)的環(huán)境中對預(yù)算的政治外控改革是怎樣興起并逐步發(fā)揮、鞏固其作用的。

通過細(xì)致的條理分析和豐富的訪談紀(jì)錄等資料信息，王逸帥博士向我們還原了這些改革的主要場景和推進(jìn)過程，從中我們不僅看到了一些地方人大以自己的“主動”贏得黨委重視和政府支持，也看到一些地方黨委以人大-黨委-政府間預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)范化為前提主動謀劃地方人大的預(yù)算審查監(jiān)督制度改革。

在相似的體制化權(quán)力結(jié)構(gòu)中，這些積極的改革凸顯了人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要性，也就是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)所具備的現(xiàn)代國家治理理念及將現(xiàn)代國家治理理念貫徹落實到實踐中的意愿，這就是新時代的初心、使命和擔(dān)當(dāng)所應(yīng)該看重的吧！

同時，我們也看到，這種人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異也形塑了各地人大預(yù)算審查監(jiān)督改革的多樣化模式，而它們在發(fā)展中的相互借鑒和日益交融，卻讓我們看到了中國特色的人大預(yù)算審查監(jiān)督問責(zé)模式的雛形，這是一種以人大為中心、多元參與合作為特色的預(yù)算審查監(jiān)督問責(zé)格局，它注重黨政-人大權(quán)力主體間的預(yù)算合作而非預(yù)算競爭，并呈現(xiàn)較強(qiáng)的民生和績效取向。

王逸帥博士的多元權(quán)力關(guān)系視角非常貼合中國的現(xiàn)實政治生態(tài)，這也就使她對當(dāng)下提升地方人大預(yù)算審查監(jiān)督問責(zé)績效的未來路徑的思考更富現(xiàn)實價值，這是一個從外圍制度化支撐、人大內(nèi)部能力提升、公眾和社會力量參與、改革創(chuàng)新的動力置入四個維度來突破現(xiàn)有改革限度以進(jìn)行系統(tǒng)化改革設(shè)計的框架，而其中許多具體的改革建議也都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實針對性和可操作性，如賦予人大預(yù)算草案修正權(quán)、著重增強(qiáng)與預(yù)算相關(guān)的委員會的力量、培育與公共預(yù)算監(jiān)督問責(zé)相關(guān)的社會組織、增強(qiáng)人大代表選舉的競爭性和透明度等。

在阿倫?威爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）看來，“預(yù)算是社會秩序的反映；明智的預(yù)算必然反映協(xié)調(diào)的社會秩序，協(xié)調(diào)的社會秩序也必然帶來明智的預(yù)算。”因此，“如果一個國家正在經(jīng)歷預(yù)算基本方式的變革，或是預(yù)期預(yù)算關(guān)系即將發(fā)生改變時，則必然可以推知其社會秩序也將發(fā)生劇烈變動。”熊彼特（Schumpeter）則曾指出，“一個社會的條件不是純粹的，既有過去的殘留，也包含未來的種子。”

讀王逸帥博士的這部新著，讓我們透過地方人大預(yù)算審查監(jiān)督改革實踐，看到在不長的時間里，我國社會秩序所發(fā)生的變化以及將要發(fā)生的變化，特別是她基于預(yù)算審查監(jiān)督對參與治理型人大的深入分析，更是讓我們看到了未來社會秩序成長的“種子”。

我們有理由相信，沿著王逸帥博士所提煉的參與治理型人大的改革路徑繼續(xù)前進(jìn)，我們將很快能看到由此引發(fā)的各種有益變化。而這些變化，也終將為預(yù)算法及其實施條例在未來的進(jìn)一步修訂積累經(jīng)驗和力量。

我們現(xiàn)在最需要考慮的，是這些已有預(yù)算治理改革的融合經(jīng)驗，怎樣在對各級地方人大的改革中推廣開來，并引發(fā)更多的改革探索；而在未來，則需要考慮怎樣將地方人大預(yù)算審查監(jiān)督改革的多元經(jīng)驗或模式，上升為國家層面的改革主張和制度安排。

無論是對漸進(jìn)的理性主義研究者來說，還是對理性的漸進(jìn)主義改革者來說，王逸帥博士的新著都給我們帶來了憧憬未來、謀劃未來及爭取未來的希望、路徑與方法。而這，也是財政政治學(xué)（財政社會學(xué)）研究所希望揭示和帶來的。

（作者劉志廣為上海市委黨校（上海行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）