【寫在前面】

8月31日召開的中共中央政治局會議上，審議了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。會議強調，要因地制宜、分類施策、尊重規律，改善黃河流域生態環境。澎湃新聞·智庫報告推出“黃河治理”專欄，深入討論黃河流域治理中要解決的關鍵問題，邀請智庫學者為黃河流域生態保護和高質量發展出謀劃策。

這篇來自賽迪智庫的報告，從黃河流域節水的角度進行全面分析，并為黃河流域節水提了幾點建議。

黃河流域具有資源型缺水特征，近年來過度開發利用使得水資源開發利用率遠超生態警戒線，水資源保障形勢嚴峻。節水是黃河流域治理和保護的重要方向，對于推進流域生態文明建設和高質量發展具有重要意義。

一、黃河流域水資源利用情況分析

從水資源人均占有量看，黃河流域屬于資源型缺水的流域，且地區差異性明顯。

黃河流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等9省（區），承擔著全國12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任務。2018年，黃河流域9省（區）水資源總量5900.4億m3，人均占有量僅為全國平均水平的27%。流域水資源量表現出明顯的地區差異性，四川、青海省水資源豐富，占流域水資源的比例為50%、16.3%， 山西、寧夏水資源量極其欠缺，占流域水資源的比例僅為2.07%、0.25%，其他省（區）水資源量占流域水資源的比例在5%-8%之間。

從用水情況看，黃河流域用水總量大且用水方式粗放。

2018年黃河流域用水總量達到1271億m3，較2005年增長9.4%。受人口、經濟等因素影響，四川、內蒙古、河南、山東是黃河流域用水大省，其用水總量遠超黃河流域各省用水量的平均水平。從用水效率看，受經濟結構、產業結構影響，上游地區用水方式更為粗放。中下游的山東、陜西、山西、河南、四川等省萬元國內生產總值用水量低于全國平均水平，上游青海、內蒙古、甘肅、寧夏等省區萬元國內生產總值用水量遠高于全國平均水平，未來節水空間較大。另外，黃河流域非常規水對常規水源的補充利用不足，包括再生水利用和西部地區的苦咸水，四川、陜西、甘肅、青海、寧夏地區與國家確定的2020年再生水利用率達到20%的目標差距較大。

農業用水方面，總量大且用水效率不高。農業生產在黃河流域具有重要地位，是黃河流域的用水大戶。2018年，黃河流域農業用水總量為815.9億m3，占用水總量的比例為64.19%，超過全國平均水平，青海、甘肅、寧夏、內蒙古等上游地區農業用水占比大。但黃河流域農業用水效率總體不高，山西、四川、青海、內蒙古、寧夏五省區農田灌溉水有效利用系數分別為0.543、0.473、0.499、0.543、0.535，低于全國0.554的平均水平，與發達國家0.7的水平相比差距更大，節水潛力較大。

工業用水方面，總量逐步下降，效率仍有提升空間。黃河流域是中國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地，分布著較多的煤炭和石油開采、煤化工及金屬冶煉等產業，流域高耗水產業結構特點顯著，工業領域一度是黃河流域第二大耗水門類。

2018年，黃河流域工業用水量185.8億m3，占用水總量的比例為14.62%，較2015年下降8.5%。山東、山西、四川、陜西等中下游地區工業用水占比超過黃河流域平均水平。黃河流域整體工業用水效率高于全國平均水平，山東、陜西、山西、河南等省萬元工業增加值用水量均低于27m3，排在全國前10，達到發達國家平均水平，四川、青海、內蒙古、甘肅、寧夏等地區與發達國家平均水平還存在較大差距，甘肅更是黃河流域唯一的萬元工業增加值用水量高于全國平均水平的地區。

生活用水方面，用水總量持續上升且首次超過工業用水。2018年，黃河流域生活用水、生態用水總量分別為187.9億m3和81.3億m3，占用水總量的比重分別為14.78%和6.4%，生活用水總量首度超過工業用水總量。經濟較為發達的四川、陜西、山西、河南、山東等中下游地區，生活用水已成為地區用水總量的重要組成部分。從人均用水量來看，青海、四川地區的人均日生活用水量更大一些。黃河流域生態用水增長較快，較2015年增長約68%，其中內蒙古、山東生態用水占比已超過10%，是黃河流域生態用水的主要地區。

表1 2018年黃河流域9省（區）水資源利用結構 數據來源：中國統計年鑒-2019，2018年中國水資源公報

表2 2018年黃河流域各省級行政區主要用水效率指標 數據來源：全國節水辦，賽迪智庫整理

二、黃河流域節水工作的難點

總體來看，雙控行動（既要控制總量，也要控制單位國內生產總值能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。）配套制度和舉措亟需跟上。一是與雙控行動配套的市場機制尚未健全，中國制定了“十三五”各省（區、市）用水總量和水資源強度的雙控目標，但促進用水總量和水資源強度控制的市場機制仍需跟上。近年來，甘肅、寧夏已開展水權試點工作，但黃河流域其他省（區）及整個黃河流域節水的流域間的水權交易制度尚未構建。二是節水計量監測設施滯后。黃河流域仍存在用水計量設施建設滯后、監管技術手段薄弱等問題，很難滿足雙控行動的深入開展和節水管理的新要求。

農業方面，基礎設施老舊，灌區現代化管理水平不高。

一是基礎工程建設有待加強。黃河流域農業用水灌區受資金、物資、管理等因素影響，渠道的防滲能力和工程配套水平低，已襯砌的渠道年久失修，老化率高，末級渠道基本無防滲措施。

二是灌區高效用水管理水平不高。黃河水量調度基本依靠行政配水，存在灌溉制度不科學、不合理現象，灌區管理信息化手段有限，需水與配水嚴重脫節。

三是節水技術有待普及，黃河流域的農業灌溉主要以漫灌為主，作物結構也以小麥、玉米等低經濟作物為主，拉低了農業用水效率。

工業方面，高耗水產業結構特點顯著，節水技術使用率低。

一是工業產業結構有待優化，黃河流域分布著較多的煤炭和石油開采、煤化工及金屬冶煉等產業，高耗水產業結構特點顯著。據統計，2018年寧夏回族自治區煤炭、電力、化工等高耗水行業增加值占到全區規模以上工業增加值的63.7%；甘肅省支柱產業長期以石化工業、有色、冶金等高耗水行業為主，石化工業增加值占規模以上工業增加值的比重持續上升，已超過1/3；黃河流域煤化工行業（包括煉焦、氮肥制造及部分化學品制造企業等）約占全國煤化工企業數量的80%，分布在山西、陜西和內蒙古等煤炭大省。

另外，隨著西部開發進程的加快，一些東部高耗水企業紛紛涌入西部，西部地區工業節水壓力加大。二是工業節水技術裝備有待推廣，節水產業有待培育。比如，工業高效循環用水技術推廣不夠，2018年，陜西、青海、四川工業用水重復利用率分別為22.14%、62.72%、62.22%，遠低于全國79.95%的平均水平。另外，黃河流域整體上與規模以上企業工業用水重復利用率91%以上的目標差距較大。

生活用水方面，節水器具價格高，部分地區節水意識不強。

一是節水器具推廣率不高，黃河流域以經濟欠發達省份為主，而節水器具一般價格相對高昂，公眾缺乏購買動力。二是全民節水意識亟待加強，黃河流域9省（區）作為一個有機整體，青海、四川等水資源儲量大的地區人均用水量依然較大，山東、內蒙古生產用水、生活用水擠占生態用水的現象較為嚴重，更應加大了生產、生活用水的節水力度。三是基礎設施建設有待改善。2018年，內蒙古、青海、山東三省區公共供水管網漏損率分別為17%、14%、13%，與全國公共供水管網漏損率10%以內的目標還存在較大差距。

三、黃河流域節水建議

加強頂層設計，完善體制機制建設。

一是加強頂層設計。出臺黃河流域節水指導意見，優化產業結構，青海、甘肅、寧夏、內蒙古等農業占比過大省份在保障國家糧食安全的條件下，要大力發展耗水量少的工業和第三產業；推動四川、陜西、甘肅、青海、寧夏地區探索合理的再生水利用途徑，開展西部地區苦咸水、高氟水等非常規水淡化/改良工程。

二是完善體制機制。深入掌握摸底黃河流域現有用水結構、產業結構，拓展黃河流域現有水權試點范圍，搭建水權交易平臺，探索構建黃河流域水權交易機制。實施黃河干支流規模以上引退水的在線監測，建立水資源承載能力監測預警機制。

農業方面，實施水利設施節水改造工程，提升農業節水管理水平。

一是加大力度改造維護灌溉水利設施，開展大中型灌區水利設施節水改造工程，優化和完善農業灌溉工程體系，做好渠道防滲襯砌、清淤等維護工作。二是大力提升農業用水管理水平，加強灌區水資源開發利用綜合規劃，開展灌區現代化改造試點，提升灌區信息化管理水平，加大灌區現代化建設的投資力度。三是發展高效節水灌溉技術，因地制宜普及推廣噴灌、微灌、滴灌等先進適用節水灌溉技術，積極發展覆蓋保墑、保護性耕作等農藝節水技術，適當調整農業種植結構，適當增加高效益經濟作物和耗水量小的旱作物。

工業方面，優化高耗水產業結構，推廣工業節水技術。

一是調整工業企業的布局與結構。黃河流域各省（區）應把水資源作為剛性約束，淘汰高耗水行業中用水超出定額標準的產能，嚴格實行用水定額管理。

二是實施負面清單管理制度，明確列出禁止投資建設的項目類別，明確限制、禁止、淘汰產業清單，嚴控高耗水行業新增產能，尤其是在新增煤電和煤化工方面。

三是推廣工業節水技術。圍繞著火電、鋼鐵、石化、化工、印染、造紙、食品等高耗水工業行業建立黃河流域高耗水企業、用水工藝、技術和設備的目錄，制定高耗水工藝技術改造指導意見，加快對高耗水企業實施節水工藝改造。大力推廣高效循環用水技術，提高工業用水重復利用率，減少新鮮水量取用。

生活節水方面，大力推廣節水器具，開展全民節水行動。

一是推廣節水設施的應用。大力推廣和普及節水產品，特別是學校、醫院、賓館等重點單位應加大節水器具的使用，將節水器具納入政府采購目錄。參照節能家電方式制定節水器具推廣補貼政策，推動鼓勵居民家庭選用節水器具。

二是開展全民節水行動。通過媒體平臺及時公布黃河水資源現狀以及9省（區）節水的利益相關性，激發全社會對黃河水資源可持續利用的廣泛關注，激勵民眾參與到治水、管水、節水中來。

三是強化城鄉供水管網等基礎設施改造，針對跑冒滴漏嚴重的地區開展供水管網改造工程。

（作者霍婧系賽迪工業和信息化研究院研究員）