期待已久、備受關(guān)注的新修訂的預(yù)算法實施條例近期出臺，并將于本年度10月份施行。新條例是建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容，為《預(yù)算法》的實施提供了更富操作性的條件和保障。

通讀新預(yù)算法實施條例，不難發(fā)現(xiàn)，實施條例遵循了上位法《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，特別是政府預(yù)算收支范圍更為明確，政府預(yù)算體系更加清晰完整，預(yù)算編制內(nèi)容更為明確，部門預(yù)算管理和執(zhí)行更為規(guī)范，預(yù)算全流程管理和績效管理進一步深化，預(yù)算信息公開、地方政府債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付制度更為完善。

作為我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果，條例的修訂出臺，有助于現(xiàn)代財政制度的加快建立，為更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提供了法治保障，適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

財政政策是宏觀調(diào)控政策的重要內(nèi)容，是國家治理的重要工具。財政政策實施能否發(fā)揮預(yù)期效果，不僅取決于政策質(zhì)量，而且取決于政策賴以實施的財政管理制度。

政策質(zhì)量是我們討論財政政策時通常更為關(guān)注的，財政政策的質(zhì)量高低，取決于財政政策目標(biāo)是否合理，指向是否明晰；政策工具是否精準(zhǔn)可行，工具組合是否恰當(dāng)；傳導(dǎo)機制是否順暢，是否能合理引導(dǎo)預(yù)期；政策與所處環(huán)境的適應(yīng)性、政策工具、政策效果與目標(biāo)的匹配性；財政政策與貨幣、就業(yè)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策的協(xié)同性；等等。

我們通常會忽視的是財政管理制度對財政政策的影響，或無視其影響，或?qū)⑵湟暈槔硭鶓?yīng)當(dāng)。財政管理制度是政策賴以實施的制度環(huán)境。財政管理是將財政政策目標(biāo)、政府可動用資源，以及政府提供的公共服務(wù)相連接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。健全的財政管理制度是進行宏觀經(jīng)濟和財政分析和決策的重要基礎(chǔ)，既有助于財政政策制定，也能為政策的有效實施提供各類工具。

今年的政府工作報告提出積極的財政政策要更加積極有為，全力做好“六穩(wěn)”工作、全面落實“六保”任務(wù)。預(yù)算法及其實施條例是財政管理制度的重要內(nèi)容，為財政管理提供基本的法治遵循，也為財政政策的有效實施提供重要支撐。

財政政策安排具體體現(xiàn)在中央各部門、各地方的預(yù)算收支安排上，財政政策實施情況具體體現(xiàn)在決算中。《條例》對預(yù)算法關(guān)于預(yù)算公開的內(nèi)容、時限等要求作了細(xì)化，構(gòu)建了更有利于提高預(yù)算透明度，引導(dǎo)和改善市場主體和地方政府的預(yù)期的制度安排。

《條例》第六條規(guī)定：一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)。專項轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)和項目。政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金等情況，按照有關(guān)規(guī)定向社會公開。

另外規(guī)定，部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項目支出。部門預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。各部門所屬單位的預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在部門批復(fù)后20日內(nèi)由單位向社會公開。單位預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項目支出。單位預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。

《條例》第四十八條規(guī)定：除據(jù)實結(jié)算等特殊項目的轉(zhuǎn)移支付外，提前下達的一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例一般不低于90%；提前下達的專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例一般不低于70%。其中，按照項目法管理分配的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)一并明確下一年度組織實施的項目。

條例對預(yù)算公開的時效性及內(nèi)容作了更為細(xì)化的規(guī)定，提高對政策的預(yù)見性和透明度，有利于市場各方、地方政府及時了解具體的政策安排及落實情況，合理引導(dǎo)預(yù)期，形成政府與市場、政府與社會、中央與地方在政策實施中的良性互動。

《條例》對政府財政部門、各部門、各單位預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)及其履行作了細(xì)化規(guī)定，有利于加強預(yù)算執(zhí)行管理，保證財政收支政策的落實。

《條例》在明確預(yù)算管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，明確各級政府財政部門對預(yù)算資金撥付遵循按照預(yù)算撥付、按照規(guī)定的預(yù)算級次和程序撥付、按照進度撥付的原則。對國庫業(yè)務(wù)管理作了進一步明確和細(xì)化。這些規(guī)定有利于及時推進政策落實和加強政策協(xié)調(diào)。

《條例》對進一步加強績效管理、提高資金使用效益等作出規(guī)定，為保障政策實施效果提供了更健全的制度安排。

如《條例》規(guī)定，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價。績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。

另外規(guī)定，各級政府財政部門組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價，有權(quán)監(jiān)督本級各部門及其所屬各單位的預(yù)算管理有關(guān)工作，對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況和績效進行評價、考核。各部門、各單位實施績效監(jiān)控，開展績效評價，提高資金使用效益。定期向本級政府財政部門報送預(yù)算執(zhí)行情況報告和績效評價報告。

這些規(guī)定與現(xiàn)行預(yù)算績效管理改革有機銜接，有利于健全預(yù)算績效管理制度，提高財政資金績效。

《條例》對轉(zhuǎn)移支付的撥付進度作了細(xì)化規(guī)定。對體現(xiàn)上級政府特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)意圖的專項轉(zhuǎn)移支付，規(guī)定建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，如果設(shè)立的有關(guān)要求變更，或者實際績效與目標(biāo)差距較大、管理不夠完善的專項轉(zhuǎn)移支付，則應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整；如果設(shè)立依據(jù)失效或者廢止的，應(yīng)當(dāng)予以取消。專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制等規(guī)定，對于提高轉(zhuǎn)移支付資金績效和政策績效提供了制度保障。

從促進財政政策實施的角度看，完善財政管理制度，還需要根據(jù)預(yù)算法及新實施條例的規(guī)定，評估、修訂現(xiàn)行預(yù)算管理方面的具體規(guī)章制度。特別是完善預(yù)算績效管理、國庫管理、政府債務(wù)管理、財政轉(zhuǎn)移支付、財政監(jiān)督等方面的規(guī)章制度。

比照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，財政體制，預(yù)算制度還有進一步完善的空間，可結(jié)合新條例實施的時機，進一步深化財政體制、預(yù)算制度改革，通過深化改革為財政政策實施助力。

（作者石英華為中國財政科學(xué)研究院研究員）