2015年新預算法實施以來，預算改革加快進行，現代財政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預算法實施條例頒布并將于2020年10月1日起施行，這將為進一步落實預算法，鞏固財政改革前期成果提供制度上的保障，讓財政改革在法治的軌道上進行。預算法涉及面廣，預算法實施條例同樣如此。本文只就新預算法實施條例中的社會保險基金預算、國庫管理、地方債管理、稅收返還等談點看法。

財政補貼體現社會保險基金預算的公共屬性

新預算法實施以來，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位一體，形成了統一的預算體系。四本子預算各有特點，社會保險基金預算更是如此，具有特定的服務對象，對所服務的人員更有針對性。

但四本子預算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會保險基金預算得到財政補貼。新實施條例第三條規定：“社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。”這一規定可見一般公共預算在預算體系中的重要地位。

對于一個人口老齡化且老年人存量較大的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是個大問題。最近幾年，一般公共預算補助社會保險基金預算的金額越來越大。2019年全國社會保險基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結余8411.35億元，而當年全國社會保險基金收入中來自財政補貼（即來自一般公共預算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財政補貼，社會保險基金年度可持續運行都成問題。人口老齡化意味著領取養老金人口占比的增加，意味著醫療費用的增加。前者加大基本養老保險基金支出壓力，后者加大醫療保險基金支出壓力。醫療費用水平與醫療技術進步有關。一些疾病本來不可治療，但隨著技術進步，或可治愈，或不能治愈但可以帶病生存，相應的醫療費用增加，相應的養老金支出也會增加。醫療技術與其他許多技術進步不太一樣，在短期內醫療費用有可能不降反升。而且，醫療保險支出還與社會進步有關。一些疾病原先未納入醫保范圍，隨著社會進步納入醫保，醫保支出就會增加。當社會保險基金預算可持續性遇到困難時，或改革社會保險基金制度，或加大財政補貼，新實施條例為加大財政補貼提供了必要的制度支持。

各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門

國庫管理最為引人注目。有人費心費力要在新實施條例中找到相關爭論的解決方案，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。

國庫庫款如何支配，看似爭議最大，但關于這方面的內容，新預算法第五十九條就有明確的規定：“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。”

而且，新預算法第九十三條還有人員問責的規定，即各級政府及有關部門、單位違反預算法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。

新實施條例第九十三條對違反預算法法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經有關政府財政部門同意，凍結、動用國庫庫款；預算收入征收部門和單位違反規定將所收稅款和其他預算收入存入國庫之外的其他賬戶；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退付；將國庫庫款挪作他用；延解、占壓國庫庫款；占壓政府財政部門撥付的預算資金。

無疑，這些規定讓國庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進國庫管理的現代化。

建立健全地方債風險防范機制

地方政府債務問題一直備受關注。

新預算法第三十五條規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”

新實施條例第四十三條對此作了細化，即：“地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，并考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批準。   各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。”

新預算法第三十五條還規定：“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”地方政府違規擔保一度是地方債風險管理領域的突出問題，新預算法的規定已經堵上這一漏洞，強化了地方政府債務風險管理。新實施條例對地方政府債務余額限額作了明確的界定，即使用的是債務限額大口徑的概念，包括一般債務限額和專項債務限額。

新實施條例第四十五條對省級政府財政部門如何管理本地區債務作出規定；“接受轉貸并向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理”，突出了各級政府債務的全口徑預算管理；“地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務”突出了地方債務管理的主體責任。

新實施條例第四十七條規定：“財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，并監督化解債務風險。”這是對新預算法“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督”規定的細化和擴展，有利于地方政府債務風險的全流程管理。

稅收返還似應明確劃歸轉移支付

新實施條例在細節上仍有一定完善空間。關于“稅收返還”的處理就是一例。先來看現實是怎么做的。根據2019年中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中有“稅收返還及固定補助”。

根據新實施條例第九條的界定，一般性轉移支付，包括：均衡性轉移支付；對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；其他一般性轉移支付。我們可以將“稅收返還”理解為其他一般性轉移支付的一種。

但是，新實施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉移支付并列的表述。第十二條規定：“預算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。”

第十三條規定：“轉移性支出包括上解上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、調出資金以及按照財政部規定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助。”第三十三條和第三十四條也將稅收返還和轉移支付并列。顯然，新實施條例這四條的規定未將稅收返還視為轉移支付的一種。

自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉移支付關系的現實處理經歷了一個過程。最初，稅收返還是中央對地方轉移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉移支付；后來又把稅收返還和轉移支付放在一起，中央對地方的稅收返還和轉移支付，在做法上二者并列；再后來，轉移支付又包括稅收返還。從最近的轉移支付分類來看，新實施條例在這一點上似未全面吸收改革的成果。

從理論上看，稅收返還既然是一級政府給另一級政府的財力轉移，那么它就完全符合轉移支付的定義，將它歸類為轉移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉移支付并列。

（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）