在8月20日，經李克強總理簽署的中華人民共和國國務院令第729號修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》（下稱《條例》）正式向社會公布，并自2020年10月1日起施行。

《條例》的修訂是建立在嚴格遵循并貫徹落實修改后的預算法要求基礎之上，共八章九十七條，比1995年發布的原條例增加了十八條。但是，這種增加是建立在對原條例進行了較大的刪減、修改及新增的基礎之上的，其內容與近年來推行的各項財政改革舉措及所發布的預算改革及管理制度內容緊密銜接，這就使得現行預算法的內容通過條例的細化顯得更加豐滿和有操作抓手。

現代預算要求通過法律法規將政府預算納入到控制與約束的框架體系中，接受立法機關及社會公眾的監督，通俗地說就是政府收錢與花錢要全過程受到約束，權力不能任性。我國2014年修訂的預算法，開宗明義就將其立法宗旨定位于“為了規范政府收支行為，強化預算約束”，與原法相比，從以往的強調預算的管理工具性職能，轉到強調其對政府依法收支的控制監督職能上來。這體現了公共預算的特點和十八大以來黨和國家對預算管理和監督提出的諸多新理念和新要求，即建立全面規范，公開透明、績效導向、標準科學、約束有力等為特征的現代預算制度。在此宗旨下，修訂后的預算法也在預算原則、預算參與主體及其責任、預算的范圍、預算決策與編制、審查與批準、執行與調整、決算與評價、監督與問責等方面都有了重大的突破。由此，作為上位法能夠細化落地實施的《條例》也理所應當進行相應的修改和完善。

《條例》作為國務院法規，內容著力重點更多地放在了規范和明晰政府及相關部門間的職責任務及預算工作內容及流程上，具體來看共有八章，比起原條例亮點不少。對此，財政部長劉昆作了權威解讀，給出了七個“進一步”的表述，即進一步明確政府預算收支范圍和編制內容，政府預算體系更加清晰完整；進一步規范部門預算管理，提高預算編制的完整性；進一步加強地方政府債務管理，防范債務風險；進一步規范預算執行，強化全流程管理；進一步完善轉移支付制度，規范政府間財政關系；進一步深化預算績效管理，提高資金使用效益；進一步加大預算信息公開力度，增強預算透明度。

這里想重點就預算績效管理談些體會，因為從目前我國完善國家治理和建設現代預算以及應對財政收支矛盾層面來說，未來預算的績效管理應是深化預算改革的龍頭及抓手，即面對有限的可供分配的財政資源，政府如何通過取得收入和安排支出，提供有效的公共產品和服務，去滿足社會公共需要，都要通過科學的預算決策和規范的分配使用加以落實，在績效導向下解決錢往哪兒流？——政府和市場問題；流向怎么定？——分配決策機制問題；以及錢花的如何？——經濟社會效益問題。政府與公眾在公共產品與服務上的關系也要以公眾的滿意度和獲得感為引領，從“我提供什么你就接受什么”向“你需要什么我就提供什么”轉變。

2015年，我國首次將績效寫進了新修訂的預算法，并從多個層面作出法律規定。如預算原則中加入了“講求績效”，預算編制時各預算部門與單位在編制預算提出預算申請時要有“績效目標”，各級預算在編制預算做出預算分配決策時要參考“支出績效評價結果”，各級政府、各部門和單位“應當對預算支出情況開展績效評價”，以及人大在提出預算審查結果報告時要對“提高預算績效”等提出意見和建議等。2017年10月，黨的十九大報告又提出要“全面實施績效管理”。這些預算績效管理的理念和改革要求，在2018年9月中共中央、國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》（下稱《意見）中，在戰略方向、實施范圍和實現路徑等層面進行了細化和落實，明確了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理的定位。

上述有關為民理財的公共預算理念與預算績效管理的加速推進之間有著清晰的邏輯關系，即，政府要實現人民對美好生活的需求，就要不斷提升公共服務的質量，如何提升則取決于對有限的公共資源進行優化配置，而如何優化又會受到預算資源分配決策機制和使用的影響。因此，要通過深化預算改革，以績效為抓手，建設現代財政制度來實現，而現代財政制度的建立，是推進國家治理體系與治理能力現代化的基礎和重要支柱。因此，加強和完善預算績效管理有著重要的戰略意義，意味著在政府運行中要將預算績效作為一條紅線，把政府與市場、戰略與規劃、政策與計劃、部門與項目、組織與人員串聯起來，將會推進現代財政的建立和多方面治理能力的提升。

這次《條例》修訂的亮點之一就是加入了有關績效的內容，在預算管理各環節細化完善了績效管理的有關要求，作用也在于對預算績效管理在制度建設、結果應用、職責明確方面進一步細化，從而推動預算和績效管理深度融合。主要體現在：

一是明晰了預算法中提出的績效評價內涵及作用機制。即指明績效評價是指根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價。并指出對于上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標的專項轉移支付要有定期評估和退出機制，對專項轉移支付“設立的有關要求變更，或者實際績效與目標差距較大、管理不夠完善的，應當予以調整；設立依據失效或者廢止的，應當予以取消”。同時規定，“績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據”。這些法規清楚地表明了結果導向的預算績效評價，其前置條件是要有明確的績效目標，以表明申請預算的所要達到的目的和結果，績效目標如何作為預算分配及管理的重要條件；同時表明預算的績效評價要按照規范的流程覆蓋預算事前、事中和事后的全流程，并且“績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據”，從而實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效閉環管理。

二是《條例》還對各預算績效管理主體的責任進行了明確。從治理角度來說，預算的績效管理涉及的參與主體是多元的，中共中央、國務院《意見》中涉及黨組織、人大、政府、財政、預算部門單位、審計、紀檢監察、第三方機構、社會公眾等等，這與構建多元參與的國家治理體系是高度契合的。作為國務院頒發的《條例》，重點明確了預算績效管理的主要實施方財政部門和預算部門及單位的職責，表現在：政府財政部門負責“組織和指導預算資金績效監控、績效評價”、各部門、各單位負責“依法組織收入，嚴格支出管理，實施績效監控，開展績效評價，提高資金使用效益”，并負責“定期向本級政府財政部門報送預算執行情況報告和績效評價報告”，各級政府財政部門有權“對各部門的預算執行情況和績效進行評價、考核”，等等。這些責任的明確反映出政府財政部門在預算績效管理中對績效監控和評價主要負有組織和指導作用，這將有利于使一些政府財政部門從目前直接參與大量的績效評價工作中解脫出來，專注定規則，抓監管。同時各級政府財政部門還擁有對績效進行評價和考核的權力，對那些投資數額大，社會關注度高的支出項目尤為如此。《條例》突出了支出部門和單位在預算績效管理中主體責任，意味著在加大部門的績效自評的責任基礎上，將賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權。

當然，全面預算績效管理的實現還要有系統化的制度建設和推進，如部門職責的厘清、中期財政規劃的落地、項目庫的建設、支出標準的完善、激勵與問責的推進、人大及社會的監督，等等。

（作者李燕為中央財經大學財稅學院教授）