最新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（下文中簡稱“新預(yù)算法實施條例”），于2020年8月3日正式公布，并將于2020年10月1日起施行。

我國預(yù)算法實施條例于1995年發(fā)布施行，此次修訂本著深化財稅體制改革的成果、細(xì)化明確預(yù)算法有關(guān)規(guī)定、滿足預(yù)算管理實際需要等原則，是我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果，及更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的法治保障。

作為一項財政預(yù)算改革，其修訂所遵循的根本依據(jù)是黨中央、國務(wù)院關(guān)于預(yù)算管理的重大決策部署；作為一個下位法，其實施嚴(yán)格遵循并貫徹落實2014年通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱“新預(yù)算法”）。

值得關(guān)注的一處細(xì)節(jié)是，早在2015年6月，國務(wù)院法制辦公室就關(guān)于《中華人民共和國預(yù)算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》向全社會征求意見，而作為上位法的新預(yù)算法和下位法的新預(yù)算法實施條例出臺時間之間，仍存在一個較明顯的跨度，充分表現(xiàn)出相關(guān)部門在推動后者修訂過程中的重視、審慎與攻堅克難。

整體看來，新預(yù)算法實施條例“新”在七大方面。

第一，根據(jù)新預(yù)算法對預(yù)算編制主體、程序、內(nèi)容、依據(jù)及法律責(zé)任等的規(guī)定，對預(yù)算編制做了細(xì)化規(guī)定，包括時間、內(nèi)容、規(guī)范收入編制等。

第二，根據(jù)新預(yù)算法對部門預(yù)算組成、管理職權(quán)、編制的規(guī)定，對部門預(yù)算口徑、收支范圍、項目支出管理作了規(guī)定。

第三，根據(jù)新預(yù)算法對預(yù)算公開的規(guī)定，對預(yù)算公開作了細(xì)化規(guī)定，包括：轉(zhuǎn)移支付的公開，政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金等的公開，部門及所屬單位的公開。

第四，從三方面對規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度作了規(guī)定，包括：明確一般轉(zhuǎn)移支付范圍、建立健全專線共轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)。

第五，基于新預(yù)算法對地方政府債務(wù)管理較全面的規(guī)定，對政府債務(wù)管理作了規(guī)范，包括：細(xì)化地方政府債務(wù)余額限額、明確轉(zhuǎn)貸債務(wù)、完善風(fēng)險評估和預(yù)警機制、合理安排發(fā)行政府債券。

第六，本著預(yù)算和績效管理深度融合的目標(biāo)，對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)細(xì)化完善了績效管理的有關(guān)要求，包括：完善預(yù)算績效管理制度、強化績效結(jié)果應(yīng)用、進一步明確職責(zé)。

第七，對規(guī)范財政專戶管理作了規(guī)定，包括：明確財政專戶含義及使用范圍、對財政專戶設(shè)立作出嚴(yán)格規(guī)定、規(guī)范財政專戶資金管理。

逐步聚焦，新預(yù)算法實施條例“亮”在十個細(xì)節(jié)。

一是預(yù)算編制要求從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，預(yù)算草案應(yīng)征求稅務(wù)、海關(guān)等征收部門和單位的意見，掌握下一年度預(yù)算收入征收預(yù)測情況，建立收入征管信息共享機制。

二是對預(yù)算編制內(nèi)容的規(guī)定覆蓋范圍是中央和地方一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，以及各部門、各單位預(yù)算。

三是部門預(yù)算按照全口徑預(yù)算管理，且應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的所有資金，但不包括社會保險基金預(yù)算；而部門預(yù)算收入包括預(yù)算撥款和其他收入，部門預(yù)算支出包括基本支出和項目支出，且撥款收入及其相對應(yīng)支出須單獨反映。

四是對部門預(yù)算管理的規(guī)定，覆蓋范圍均為本部門及其所屬各單位，而不僅僅為本部門。

五是明確規(guī)定了部門預(yù)算項目支出實行項目庫管理，及入庫評審、滾動管理、支出管理、預(yù)算評審等事宜。

六是規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付細(xì)化到地區(qū)，專項轉(zhuǎn)移支付細(xì)化到地區(qū)和項目。

七是規(guī)定部門及所屬單位預(yù)算和決算須公開基本支出和項目支出，且各部門所屬單位得批復(fù)后也要及時公開。

八是明確將均衡性轉(zhuǎn)移支付納入一般性轉(zhuǎn)移支付，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出，取消設(shè)立依據(jù)失效或者廢止的專項。

九是轉(zhuǎn)貸債務(wù)管理方面，轉(zhuǎn)貸權(quán)在上級政府，而轉(zhuǎn)貸債務(wù)列入的預(yù)算調(diào)整方案在負(fù)有直接償還責(zé)任的下級政府。

十是在財政專戶設(shè)立方面，財政部與央行分工合作，開設(shè)、變更財政專戶須財政部核準(zhǔn)，撤銷則報財政部備案，而央行同時對銀行業(yè)金融機構(gòu)開戶負(fù)有核準(zhǔn)、管理和監(jiān)督職責(zé)。

與此同時，值得關(guān)注的還有，新預(yù)算法實施條例“難”在四層明確。

第一層，相關(guān)執(zhí)行路徑的明確仍有空間。新預(yù)算法預(yù)算公開的規(guī)定強調(diào)了本級政府預(yù)算公開、本部門預(yù)算公開，但是新預(yù)算法實施條例在預(yù)算公開方面進一步規(guī)定了所屬單位預(yù)算公開，且時間上也有一個20天的限定?？紤]到我國各部門內(nèi)部設(shè)置結(jié)構(gòu)，難免有多層級、多架構(gòu)、多部門等具體情況，貫徹落實相關(guān)要求不可說沒有難度，而將相關(guān)準(zhǔn)備工作做足做好，并明確落實路徑，可化難為易。

第二層，相關(guān)提法深度的明確仍有空間。關(guān)于預(yù)算公開：前文中，規(guī)定了專項轉(zhuǎn)移支付公開應(yīng)細(xì)化到地區(qū)和項目，可理解為要求落實到中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的項目數(shù)量；后文中，進一步明確，對于按照項目法管理分配的專項轉(zhuǎn)移支付，細(xì)化到下一年度組織實施的項目上，即意味著落實具體地區(qū)、項目及金額。相關(guān)闡述似可明確以便落實。關(guān)于四本預(yù)算之間的關(guān)系，矢量層面的調(diào)入與調(diào)出，同樣有值得明確的空間。此外，政府性基金預(yù)算當(dāng)中，對特殊國債和地方政府專項債券的納入及債務(wù)運行相關(guān)事宜的明確，也值得期待。

第三層，相關(guān)事項范疇的明確仍有空間。新預(yù)算法實施條例對預(yù)算調(diào)整作了規(guī)定，但對預(yù)算調(diào)劑的闡明卻留有空間。而不難注意到，2015年6月征求意見稿曾包含對預(yù)算資金的調(diào)劑規(guī)定。由此說明，這可能值得作為一個關(guān)注和期待的細(xì)節(jié)之處。

第四層，相關(guān)制度細(xì)化的明確仍有空間。不難注意到，支出標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中的基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項目支出標(biāo)準(zhǔn)，此次明確規(guī)定由財政部門來制定，且預(yù)算編制程序當(dāng)中亦明確要求財政部門來制定預(yù)算編制規(guī)程，而此相關(guān)規(guī)定，實際上聯(lián)通著相關(guān)實務(wù)部門未來近期的制度細(xì)化事項，值得進一步期待。

（作者蘇京春為中國財政科學(xué)研究院副研究員，經(jīng)濟學(xué)博士）