2018年8月29日，山東青島西海岸新區魯海豐碼頭，遠洋捕撈船隊出航。 本文圖片 視覺中國

因新冠疫情被延期的WTO漁業補貼談判有望在年內繼續。今年6月25日，WTO規則談判小組主席、哥倫比亞大使圣地亞哥·威爾斯（Santiago Wills）向各成員國代表分發了新一版協議草案。7月21日，各國代表在一次閉門磋商后決定將于9月開始對草案進行“不間斷磋商”，并爭取在年底前達成有關削減漁業補貼的協議。中國駐WTO代表張向晨表示支持達成協議的時間表，并準備“充分參與”密集的談判。

WTO漁業補貼談判的拉鋸至今已持續了近20年。2001年，WTO首次承認有必要對漁業補貼進行改革，并在2005年完善了談判授權。2015年，聯合國提出的可持續發展目標中包括“到2020年，禁止某些助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，取消助長非法、未報告和無管制（IUU）捕撈活動的補貼，避免出臺新的這類補貼”，推動了談判的繼續。

各國部長本應在原定今年6月上旬在哈薩克斯坦努爾蘇丹舉辦的第12屆WTO部長級會議上達成協議，但受新冠疫情影響，會議在3月被宣布取消。正是因此，6月下旬的新動向讓坊間重新看到談判在今年結出成果的希望。

“這是WTO有關可持續發展的首個談判，這意味著我們必須要轉變一下思路”，在今年5月一個由英國智庫查塔姆研究所（Chatham House）舉辦的網絡研討會上威爾斯說。“許多談判人員在補貼和補貼對貿易的影響問題上很有經驗。但是補貼對環境造成的影響對我們是個新課題。”

談判中，中國作為漁業大國的立場和政策舉足輕重。中國目前是全球最大的魚類生產國，也是食用魚類的主要出口國，每年有大量財政支持流向海洋捕撈，其中包括被公認對資源可持續有害的燃料補貼。在國內捕撈（在中國管轄海域的捕撈）上，中國已出臺燃料補貼的量化控制目標，但遠洋漁業的政策走向仍不明朗。此外，由于中國堅持自身的發展中國家地位，新協議中針對發展中國家的“特殊和區別待遇”該如何設置，也會成為談判焦點。

中國即將在2021年開啟第14個五年規劃，預計屆時相關漁業政策將有調整。中國正處在探討和調整漁業補貼政策的關鍵時刻。

特殊和區別待遇受關注

根據聯合國可持續發展目標14.6，“發展中國家和最不發達國家合理、有效的特殊和差別待遇”應是WTO漁業補貼談判中一個不可或缺的組成部分。一名參與談判的中國漁業專家也透露，正在進行的WTO談判中，“特殊和區別待遇是一個焦點”。

為發展中國家提供“特殊和區別待遇”在WTO的貿易規則中十分常見。根據WTO的認定方法，世界銀行標準下的最不發達國家自動享受發展中國家待遇。在此之外，WTO成員可以自我認定為發展中國家，只要其他締約國不反對，這些成員就可以享受作為“發展中國家”的惠益。國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任、研究員韓楊今年4月撰文指出，當前談判分歧點之一是如何界定發展中國家享有的“特殊和差別待遇”。由于發展中國家與發達國家所處發展階段不同，漁業補貼結構存在顯著差異，前者典型補貼主要用于燃油、漁船建造、冷凍、漁具、安全設備、基礎設施支持、漁業管理措施等；而后者主要是對公共服務如基礎設施、研發以及漁業管理措施的直接轉移。經濟發展階段不同導致立場分歧。

2020年2月26日，深圳市水灣遠洋有限公司三艘遠洋捕撈船自大溪地滿載415噸金槍魚駛入鹽田港。

漁業資源關乎全球食品安全和漁民生計，各國也將關注補貼變化如何影響低收入國家的小規模漁民。根據聯合國糧農組織的數據，目前發展中國家有大約1.16億人的生計依賴于商業捕撈產業鏈，其中超過90%來自小型漁業。

去年6月，中國向談判小組提交了一份提案，建議對某些造成產能過剩和過度捕撈的漁業補貼進行上限封頂和逐步縮減，而非立即禁止，從而“為可持續社會和經濟發展留出空間”。提案同時提出，發展中國家和最不發達國家應當被給予特殊和區別待遇，后者可免于封頂與縮減。

中國目前在WTO中自我主張為發展中國家。一些觀察認為，如中國繼續堅持在WTO中的發展中國家地位，可能會激化中國和美國在漁業補貼談判上的分歧。美國對WTO給予發展中國家的區別待遇規則長期懷有不滿，并持續發出改革呼聲。今年2月，美國貿易代表辦公室（USTR）縮減了其“發展中經濟體”名單，中國在被刪減之列。

根據全球補貼研究中心（Global Subsidies Initiative）的簡報，在去年12月的一輪WTO補貼談判中，一些發展中和最不發達國家曾就特殊和區別待遇問題發聲。其中，代表非洲、加勒比和太平洋國集團的南非、代表最不發達國家集團的塞內加爾，以及印度都強調有必要讓貧窮國家免于遵守禁止補貼規定，應該把對禁補的重點放在大型工業捕撈國身上。

這份簡報還稱，美國不接受全面豁免自我認定的發展中國家的方案。美國強調，任何特殊和區別待遇只能對應單獨的補貼禁止規則，或是為了幫助締約國履行協定而產生的具體需求。

據路透社報道，在7月21日的閉門會談上，張向晨大使再次強調：有必要明確制定對中國等發展中國家“有意義且有效”的特殊和差別待遇。但是，發展中國家之間的立場也有差異。印度同樣支持采用特殊和差別待遇，但是它主張將補貼的削減對象聚焦在遠洋漁業和大型工業化漁業，而向在國家領海和專屬經濟區捕魚的小型糊口型漁民提供豁免。它還提出人均國民總收入（GNI）連續三年超過5000美元的國家不得享有豁免，這意味著中國被排除在外。“特殊和區別待遇是聯合國可持續發展目標14.6授權的一部分，但我們希望成員國可以在設計特殊和區別待遇規則時將可持續放在討論的重點。我們希望特殊和區別待遇不會損害海洋的健康”，皮尤基金會消除有害漁業補貼項目經理伊莎貝爾·賈勒特（Isabel Jarrett）賈勒特說。

破題中國燃油補貼

在上述查塔姆研究所的網絡研討會上威爾斯表示，WTO的漁業補貼談判之所以漫長且復雜，其中一個原因是補貼數據的不透明和不同政府間機構補貼報告標準的兼容性低。他表示，如果沒有補貼數據做支持，問題的嚴重性也就無法評斷。

去年，一個由不列顛哥倫比亞大學領銜的科學團隊對全球漁業補貼進行了估算，它發現2018年全球用作漁業補貼的公共資金達到350億美元，其中涉及產能提升的補貼占到222億美元。這些補貼主要包括船只的燃油補貼、漁船升級、稅收減免等。中國、歐盟、美國、韓國和日本的補貼提供量居世界前五，占到全球補貼總量的58%。

在所有補貼中，燃油補貼刺激了漁船產能擴張、加速海洋資源衰竭，是公認的破壞性支出。燃油補貼在許多漁業大國普遍存在。作為全球捕撈量最大的國家，中國自2006年開始實施漁業燃油補貼政策。根據綠色和平2017年整理的數據，從2006年到2011年，中央燃油補貼金額在6年之間增長近9倍，很大程度上刺激了當時遠洋漁船的建造熱潮。

中國燃油補貼官方數據自2011年起便停止公布。不過，據海南大學法學院副教授魏德才出版于2019年10月的《海洋漁業資源養護的國際規則變動研究》一書，2006至2014年，中央財政累計安排漁業燃油補貼資金達到1484億元，其中2014年高達242億元。

為促進漁業資源保護、優化漁業產業結構，中國已著手對國內漁業燃油補貼進行調整，以抑制過剩捕撈能力。2015年，財政部和農業部聯合發出通知，表示力爭到2019年，用5年左右時間，將國內捕撈業油價補貼降至2014年補貼水平的40%，同時支持漁民減船轉產。

但遠洋漁業油補調整則相對復雜。中國是遠洋漁業大國，據今年3月的官方數據，目前遠洋漁業企業有170多家，作業遠洋漁船2600多艘，年產量200萬噸左右。根據2019年中國漁業統計年鑒，2018年中國遠洋漁船占到全國海洋機動漁船總功率數的18.6%。遠洋漁業的發展既關乎民生，也關乎維護國家海洋權益等戰略性考量。

“十三五”規劃中，中國提出到2020年，將遠洋漁船總數穩定在3000艘以內，年產量230萬噸左右，遠洋漁業企業數量在2016年基礎上保持“零增長”。相比3月披露的數據，中國遠洋捕撈能力仍有上升空間。而政府尚未對燃油補貼的調整給出量化方向。

魏德才在上述書中指出，中國遠洋漁船數量大，但裝備和技術仍然落后，與漁業發達國家差距較大。當前產業處于上升期，亟需政府投入，現在締結WTO漁補協議不利于中國漁業產品升級、漁民增收以及維護遠洋漁業產業鏈、拓展中國水產品國際占有率等目標的實現。

青島海洋研究會理事長王松林也表示，由于捕撈能力還未觸頂，產業仍有上升空間，燃油補貼很可能短時間內不會削減。

2020年5月14日，停靠在江蘇省連云港港集裝箱碼頭的“深藍號”漁業捕撈加工船試航，這是我國自主研制建造的第一艘漁業捕撈加工一體船，主要用于南大洋漁業捕撈。

“捕撈能力到達上限以后，燃油補貼水平是會維持還是往下走，現在也還不好判斷”，王松林說。“但是漁業資源將最終決定捕撈能力的上限。如果越來越多的科學證據表明，遠洋漁業行業增長空間已經不大，那么各級政府可能就會更加謹慎地對待燃油和漁船建設這些產能補貼的審批”。

補貼分類不清，局部已在收緊

目前，國際社會對漁業補貼的定義和分類方法并不統一，WTO也沒有針對漁業補貼的專門規則，而只有針對各種補貼的一般性規則。

2011年，對外經濟貿易大學法學院教授邊永民曾撰文指出，考慮到WTO的《補貼與反補貼措施協議》（SCM）未來可能令某些漁業補貼受到限制，中國應當對補貼進行梳理和分類，并考慮逐步減少和取消那些對貿易扭曲較大和對漁業資源的可持續利用不利的補貼，調整補貼的類型和結構，使政府對漁業的支持能合法繼續。

但是這樣的梳理、分類直至目前仍未完成。魏德才在前述去年10月出版的書中表示，在中國行政機關的公文中，漁業補貼被泛指用于漁業生產的各種財政支出，且生產實踐中的漁業補貼概念過于廣泛，范圍遠大于糧農組織的概念，更是比WTO的概念寬泛很多。盡管中國在2001年加入WTO，但在行政上并未依照WTO的概念對多種“漁業補貼”進行分類，從而無法大體上分析出中國涉及禁止性補貼的種類與金額，更沒有依據作業規模或作業工具對捕撈漁業進行分類。

即便如此，中國也并非沒有行動。助長過度捕撈和IUU捕撈活動的補貼，都在WTO漁業補貼談判試圖禁止之列。相比在削減產能方面的遲疑態度，中國近年在打擊IUU捕撈活動上的動作則相對積極。

比如，今年有望完成修訂的《漁業法》已將遠洋漁業從業人員“黑名單”制度納入條款。2018年，農業農村部首次公布涉嫌違法違規捕撈的遠洋漁企負責人和船長名單，多名造成嚴重后果者受到取消油補、吊銷資格等處罰。

去年，農業農村部也明確表示正會同有關部門積極加入并推動落實聯合國《港口國措施協定》（PSMA）。該協定要求締約國采取措施阻止被發現從事IUU捕撈活動的漁船停靠該國港口，使其漁獲無法達致國內市場，同時，對查處進行通報。目前全世界有三分之一國家加入了該協定。

綠色和平資深海洋項目主任周薇表示，相較解決捕撈能力過剩和過度捕撈問題，加強對IUU活動的監管和懲處爭議更少，改進路徑更清晰。受到如2017年“福遠漁冷999”等船只公海非法捕撈、轉運鯊魚等事件的負面影響，中國近年來提升漁業管理的動力增強。如上述“黑名單”制度及PSMA措施等能夠落實，無疑能提升中國對IUU的監管能力，這與WTO談判尋求終結助長此類活動的補貼的目標相一致。

王松林則表示，中國目前針對一些破壞性較強、選擇性差的漁具漁法，已經在逐步取消補貼，如雙船底拖網、帆張網和三角虎網等作業類型漁船自2020年起已喪失領取油補資格，這是補貼轉向的積極信號。

對于中國未來的漁業補貼調整方向，王松林說，目前中國國內漁業的統計數據存在精確度不夠等問題，針對漁業活動對資源、環境方面的實際影響的研究也比較匱乏，這給漁業的現代化管理造成了障礙。他表示，基礎數據對漁業資源管理模型的建立，以及限額捕撈等產出導向管理措施的設計都至關重要，“如果中國要調整燃油補貼，可以將相當一部分經費用到這方面。”

（作者張子竹，自由撰稿人，曾任財新周刊環境記者和香港鳳凰衛視駐肯尼亞記者。本文采寫得到環保組織中外對話支持）