2018年8月29日，山東青島西海岸新區(qū)魯海豐碼頭，遠(yuǎn)洋捕撈船隊出航。 本文圖片 視覺中國

因新冠疫情被延期的WTO漁業(yè)補貼談判有望在年內(nèi)繼續(xù)。今年6月25日，WTO規(guī)則談判小組主席、哥倫比亞大使圣地亞哥·威爾斯（Santiago Wills）向各成員國代表分發(fā)了新一版協(xié)議草案。7月21日，各國代表在一次閉門磋商后決定將于9月開始對草案進(jìn)行“不間斷磋商”，并爭取在年底前達(dá)成有關(guān)削減漁業(yè)補貼的協(xié)議。中國駐WTO代表張向晨表示支持達(dá)成協(xié)議的時間表，并準(zhǔn)備“充分參與”密集的談判。

WTO漁業(yè)補貼談判的拉鋸至今已持續(xù)了近20年。2001年，WTO首次承認(rèn)有必要對漁業(yè)補貼進(jìn)行改革，并在2005年完善了談判授權(quán)。2015年，聯(lián)合國提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中包括“到2020年，禁止某些助長過剩產(chǎn)能和過度捕撈的漁業(yè)補貼，取消助長非法、未報告和無管制（IUU）捕撈活動的補貼，避免出臺新的這類補貼”，推動了談判的繼續(xù)。

各國部長本應(yīng)在原定今年6月上旬在哈薩克斯坦努爾蘇丹舉辦的第12屆WTO部長級會議上達(dá)成協(xié)議，但受新冠疫情影響，會議在3月被宣布取消。正是因此，6月下旬的新動向讓坊間重新看到談判在今年結(jié)出成果的希望。

“這是WTO有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的首個談判，這意味著我們必須要轉(zhuǎn)變一下思路”，在今年5月一個由英國智庫查塔姆研究所（Chatham House）舉辦的網(wǎng)絡(luò)研討會上威爾斯說。“許多談判人員在補貼和補貼對貿(mào)易的影響問題上很有經(jīng)驗。但是補貼對環(huán)境造成的影響對我們是個新課題。”

談判中，中國作為漁業(yè)大國的立場和政策舉足輕重。中國目前是全球最大的魚類生產(chǎn)國，也是食用魚類的主要出口國，每年有大量財政支持流向海洋捕撈，其中包括被公認(rèn)對資源可持續(xù)有害的燃料補貼。在國內(nèi)捕撈（在中國管轄海域的捕撈）上，中國已出臺燃料補貼的量化控制目標(biāo)，但遠(yuǎn)洋漁業(yè)的政策走向仍不明朗。此外，由于中國堅持自身的發(fā)展中國家地位，新協(xié)議中針對發(fā)展中國家的“特殊和區(qū)別待遇”該如何設(shè)置，也會成為談判焦點。

中國即將在2021年開啟第14個五年規(guī)劃，預(yù)計屆時相關(guān)漁業(yè)政策將有調(diào)整。中國正處在探討和調(diào)整漁業(yè)補貼政策的關(guān)鍵時刻。

特殊和區(qū)別待遇受關(guān)注

根據(jù)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14.6，“發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家合理、有效的特殊和差別待遇”應(yīng)是WTO漁業(yè)補貼談判中一個不可或缺的組成部分。一名參與談判的中國漁業(yè)專家也透露，正在進(jìn)行的WTO談判中，“特殊和區(qū)別待遇是一個焦點”。

為發(fā)展中國家提供“特殊和區(qū)別待遇”在WTO的貿(mào)易規(guī)則中十分常見。根據(jù)WTO的認(rèn)定方法，世界銀行標(biāo)準(zhǔn)下的最不發(fā)達(dá)國家自動享受發(fā)展中國家待遇。在此之外，WTO成員可以自我認(rèn)定為發(fā)展中國家，只要其他締約國不反對，這些成員就可以享受作為“發(fā)展中國家”的惠益。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任、研究員韓楊今年4月撰文指出，當(dāng)前談判分歧點之一是如何界定發(fā)展中國家享有的“特殊和差別待遇”。由于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家所處發(fā)展階段不同，漁業(yè)補貼結(jié)構(gòu)存在顯著差異，前者典型補貼主要用于燃油、漁船建造、冷凍、漁具、安全設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施支持、漁業(yè)管理措施等；而后者主要是對公共服務(wù)如基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)以及漁業(yè)管理措施的直接轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同導(dǎo)致立場分歧。

2020年2月26日，深圳市水灣遠(yuǎn)洋有限公司三艘遠(yuǎn)洋捕撈船自大溪地滿載415噸金槍魚駛?cè)臌}田港。

漁業(yè)資源關(guān)乎全球食品安全和漁民生計，各國也將關(guān)注補貼變化如何影響低收入國家的小規(guī)模漁民。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，目前發(fā)展中國家有大約1.16億人的生計依賴于商業(yè)捕撈產(chǎn)業(yè)鏈，其中超過90%來自小型漁業(yè)。

去年6月，中國向談判小組提交了一份提案，建議對某些造成產(chǎn)能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補貼進(jìn)行上限封頂和逐步縮減，而非立即禁止，從而“為可持續(xù)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出空間”。提案同時提出，發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)被給予特殊和區(qū)別待遇，后者可免于封頂與縮減。

中國目前在WTO中自我主張為發(fā)展中國家。一些觀察認(rèn)為，如中國繼續(xù)堅持在WTO中的發(fā)展中國家地位，可能會激化中國和美國在漁業(yè)補貼談判上的分歧。美國對WTO給予發(fā)展中國家的區(qū)別待遇規(guī)則長期懷有不滿，并持續(xù)發(fā)出改革呼聲。今年2月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）縮減了其“發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體”名單，中國在被刪減之列。

根據(jù)全球補貼研究中心（Global Subsidies Initiative）的簡報，在去年12月的一輪WTO補貼談判中，一些發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)國家曾就特殊和區(qū)別待遇問題發(fā)聲。其中，代表非洲、加勒比和太平洋國集團(tuán)的南非、代表最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)的塞內(nèi)加爾，以及印度都強調(diào)有必要讓貧窮國家免于遵守禁止補貼規(guī)定，應(yīng)該把對禁補的重點放在大型工業(yè)捕撈國身上。

這份簡報還稱，美國不接受全面豁免自我認(rèn)定的發(fā)展中國家的方案。美國強調(diào)，任何特殊和區(qū)別待遇只能對應(yīng)單獨的補貼禁止規(guī)則，或是為了幫助締約國履行協(xié)定而產(chǎn)生的具體需求。

據(jù)路透社報道，在7月21日的閉門會談上，張向晨大使再次強調(diào)：有必要明確制定對中國等發(fā)展中國家“有意義且有效”的特殊和差別待遇。但是，發(fā)展中國家之間的立場也有差異。印度同樣支持采用特殊和差別待遇，但是它主張將補貼的削減對象聚焦在遠(yuǎn)洋漁業(yè)和大型工業(yè)化漁業(yè)，而向在國家領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚的小型糊口型漁民提供豁免。它還提出人均國民總收入（GNI）連續(xù)三年超過5000美元的國家不得享有豁免，這意味著中國被排除在外。“特殊和區(qū)別待遇是聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14.6授權(quán)的一部分，但我們希望成員國可以在設(shè)計特殊和區(qū)別待遇規(guī)則時將可持續(xù)放在討論的重點。我們希望特殊和區(qū)別待遇不會損害海洋的健康”，皮尤基金會消除有害漁業(yè)補貼項目經(jīng)理伊莎貝爾·賈勒特（Isabel Jarrett）賈勒特說。

破題中國燃油補貼

在上述查塔姆研究所的網(wǎng)絡(luò)研討會上威爾斯表示，WTO的漁業(yè)補貼談判之所以漫長且復(fù)雜，其中一個原因是補貼數(shù)據(jù)的不透明和不同政府間機(jī)構(gòu)補貼報告標(biāo)準(zhǔn)的兼容性低。他表示，如果沒有補貼數(shù)據(jù)做支持，問題的嚴(yán)重性也就無法評斷。

去年，一個由不列顛哥倫比亞大學(xué)領(lǐng)銜的科學(xué)團(tuán)隊對全球漁業(yè)補貼進(jìn)行了估算，它發(fā)現(xiàn)2018年全球用作漁業(yè)補貼的公共資金達(dá)到350億美元，其中涉及產(chǎn)能提升的補貼占到222億美元。這些補貼主要包括船只的燃油補貼、漁船升級、稅收減免等。中國、歐盟、美國、韓國和日本的補貼提供量居世界前五，占到全球補貼總量的58%。

在所有補貼中，燃油補貼刺激了漁船產(chǎn)能擴(kuò)張、加速海洋資源衰竭，是公認(rèn)的破壞性支出。燃油補貼在許多漁業(yè)大國普遍存在。作為全球捕撈量最大的國家，中國自2006年開始實施漁業(yè)燃油補貼政策。根據(jù)綠色和平2017年整理的數(shù)據(jù)，從2006年到2011年，中央燃油補貼金額在6年之間增長近9倍，很大程度上刺激了當(dāng)時遠(yuǎn)洋漁船的建造熱潮。

中國燃油補貼官方數(shù)據(jù)自2011年起便停止公布。不過，據(jù)海南大學(xué)法學(xué)院副教授魏德才出版于2019年10月的《海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的國際規(guī)則變動研究》一書，2006至2014年，中央財政累計安排漁業(yè)燃油補貼資金達(dá)到1484億元，其中2014年高達(dá)242億元。

為促進(jìn)漁業(yè)資源保護(hù)、優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中國已著手對國內(nèi)漁業(yè)燃油補貼進(jìn)行調(diào)整，以抑制過剩捕撈能力。2015年，財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)出通知，表示力爭到2019年，用5年左右時間，將國內(nèi)捕撈業(yè)油價補貼降至2014年補貼水平的40%，同時支持漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)。

但遠(yuǎn)洋漁業(yè)油補調(diào)整則相對復(fù)雜。中國是遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國，據(jù)今年3月的官方數(shù)據(jù)，目前遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)有170多家，作業(yè)遠(yuǎn)洋漁船2600多艘，年產(chǎn)量200萬噸左右。根據(jù)2019年中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒，2018年中國遠(yuǎn)洋漁船占到全國海洋機(jī)動漁船總功率數(shù)的18.6%。遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展既關(guān)乎民生，也關(guān)乎維護(hù)國家海洋權(quán)益等戰(zhàn)略性考量。

“十三五”規(guī)劃中，中國提出到2020年，將遠(yuǎn)洋漁船總數(shù)穩(wěn)定在3000艘以內(nèi)，年產(chǎn)量230萬噸左右，遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)數(shù)量在2016年基礎(chǔ)上保持“零增長”。相比3月披露的數(shù)據(jù)，中國遠(yuǎn)洋捕撈能力仍有上升空間。而政府尚未對燃油補貼的調(diào)整給出量化方向。

魏德才在上述書中指出，中國遠(yuǎn)洋漁船數(shù)量大，但裝備和技術(shù)仍然落后，與漁業(yè)發(fā)達(dá)國家差距較大。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)處于上升期，亟需政府投入，現(xiàn)在締結(jié)WTO漁補協(xié)議不利于中國漁業(yè)產(chǎn)品升級、漁民增收以及維護(hù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展中國水產(chǎn)品國際占有率等目標(biāo)的實現(xiàn)。

青島海洋研究會理事長王松林也表示，由于捕撈能力還未觸頂，產(chǎn)業(yè)仍有上升空間，燃油補貼很可能短時間內(nèi)不會削減。

2020年5月14日，停靠在江蘇省連云港港集裝箱碼頭的“深藍(lán)號”漁業(yè)捕撈加工船試航，這是我國自主研制建造的第一艘漁業(yè)捕撈加工一體船，主要用于南大洋漁業(yè)捕撈。

“捕撈能力到達(dá)上限以后，燃油補貼水平是會維持還是往下走，現(xiàn)在也還不好判斷”，王松林說。“但是漁業(yè)資源將最終決定捕撈能力的上限。如果越來越多的科學(xué)證據(jù)表明，遠(yuǎn)洋漁業(yè)行業(yè)增長空間已經(jīng)不大，那么各級政府可能就會更加謹(jǐn)慎地對待燃油和漁船建設(shè)這些產(chǎn)能補貼的審批”。

補貼分類不清，局部已在收緊

目前，國際社會對漁業(yè)補貼的定義和分類方法并不統(tǒng)一，WTO也沒有針對漁業(yè)補貼的專門規(guī)則，而只有針對各種補貼的一般性規(guī)則。

2011年，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授邊永民曾撰文指出，考慮到WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)議》（SCM）未來可能令某些漁業(yè)補貼受到限制，中國應(yīng)當(dāng)對補貼進(jìn)行梳理和分類，并考慮逐步減少和取消那些對貿(mào)易扭曲較大和對漁業(yè)資源的可持續(xù)利用不利的補貼，調(diào)整補貼的類型和結(jié)構(gòu)，使政府對漁業(yè)的支持能合法繼續(xù)。

但是這樣的梳理、分類直至目前仍未完成。魏德才在前述去年10月出版的書中表示，在中國行政機(jī)關(guān)的公文中，漁業(yè)補貼被泛指用于漁業(yè)生產(chǎn)的各種財政支出，且生產(chǎn)實踐中的漁業(yè)補貼概念過于廣泛，范圍遠(yuǎn)大于糧農(nóng)組織的概念，更是比WTO的概念寬泛很多。盡管中國在2001年加入WTO，但在行政上并未依照WTO的概念對多種“漁業(yè)補貼”進(jìn)行分類，從而無法大體上分析出中國涉及禁止性補貼的種類與金額，更沒有依據(jù)作業(yè)規(guī)模或作業(yè)工具對捕撈漁業(yè)進(jìn)行分類。

即便如此，中國也并非沒有行動。助長過度捕撈和IUU捕撈活動的補貼，都在WTO漁業(yè)補貼談判試圖禁止之列。相比在削減產(chǎn)能方面的遲疑態(tài)度，中國近年在打擊IUU捕撈活動上的動作則相對積極。

比如，今年有望完成修訂的《漁業(yè)法》已將遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員“黑名單”制度納入條款。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次公布涉嫌違法違規(guī)捕撈的遠(yuǎn)洋漁企負(fù)責(zé)人和船長名單，多名造成嚴(yán)重后果者受到取消油補、吊銷資格等處罰。

去年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也明確表示正會同有關(guān)部門積極加入并推動落實聯(lián)合國《港口國措施協(xié)定》（PSMA）。該協(xié)定要求締約國采取措施阻止被發(fā)現(xiàn)從事IUU捕撈活動的漁船停靠該國港口，使其漁獲無法達(dá)致國內(nèi)市場，同時，對查處進(jìn)行通報。目前全世界有三分之一國家加入了該協(xié)定。

綠色和平資深海洋項目主任周薇表示，相較解決捕撈能力過剩和過度捕撈問題，加強對IUU活動的監(jiān)管和懲處爭議更少，改進(jìn)路徑更清晰。受到如2017年“福遠(yuǎn)漁冷999”等船只公海非法捕撈、轉(zhuǎn)運鯊魚等事件的負(fù)面影響，中國近年來提升漁業(yè)管理的動力增強。如上述“黑名單”制度及PSMA措施等能夠落實，無疑能提升中國對IUU的監(jiān)管能力，這與WTO談判尋求終結(jié)助長此類活動的補貼的目標(biāo)相一致。

王松林則表示，中國目前針對一些破壞性較強、選擇性差的漁具漁法，已經(jīng)在逐步取消補貼，如雙船底拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)和三角虎網(wǎng)等作業(yè)類型漁船自2020年起已喪失領(lǐng)取油補資格，這是補貼轉(zhuǎn)向的積極信號。

對于中國未來的漁業(yè)補貼調(diào)整方向，王松林說，目前中國國內(nèi)漁業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在精確度不夠等問題，針對漁業(yè)活動對資源、環(huán)境方面的實際影響的研究也比較匱乏，這給漁業(yè)的現(xiàn)代化管理造成了障礙。他表示，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對漁業(yè)資源管理模型的建立，以及限額捕撈等產(chǎn)出導(dǎo)向管理措施的設(shè)計都至關(guān)重要，“如果中國要調(diào)整燃油補貼，可以將相當(dāng)一部分經(jīng)費用到這方面。”

（作者張子竹，自由撰稿人，曾任財新周刊環(huán)境記者和香港鳳凰衛(wèi)視駐肯尼亞記者。本文采寫得到環(huán)保組織中外對話支持）