大力發(fā)展3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)是國家著眼長遠發(fā)展，重視人民生活質(zhì)量的重要體現(xiàn)。世界多國已將3歲以下兒童的教育和營養(yǎng)作為提高人力資本質(zhì)量的重要途徑。本研究旨在梳理全球一些國家在兒童早期發(fā)展方面的做法，總結(jié)各國嬰幼兒照護政策措施的核心要素，為中國嬰幼兒照護服務(wù)體系建設(shè)提供參考。 

一、國際嬰幼兒照護體系

（一）發(fā)達國家

1．美國

美國聯(lián)邦政府在20世紀50-60年代開始制定為貧困家庭兒童提供補償教育的社會福利政策。此外，教育部和衛(wèi)生部也提供早期教育技術(shù)和研究支持，指導(dǎo)各州貫徹保育政策的落實。州政府負責承擔兒童發(fā)展與早期教育的行政管理，保障托幼機構(gòu)質(zhì)量監(jiān)測體系的有效運作。為了保障早期教育質(zhì)量、提高師資水平，州政府大多建立并推行了早期教育質(zhì)量評級與提升系統(tǒng)。

美國兒童托育服務(wù)體系主要有日托中心、家庭日托點和居家式早教服務(wù)構(gòu)成，以家庭為基礎(chǔ)的托育服務(wù)是美國嬰幼兒照護的重要形式。社區(qū)機構(gòu)主辦的日托中心一般由教會團體、工會、服務(wù)機構(gòu)或聯(lián)合性的組織為中低收入家庭開設(shè)，家長合作式日托中心是由幾位家長共同經(jīng)營的托育形式。居家式早教服務(wù)主要由保教人員進入嬰幼兒家中提供保教服務(wù)，經(jīng)費一般由政府和家庭共同承擔，其中家庭承擔的比例較小。日托中心或家庭日托點等早期教育機構(gòu)的提供者需要獲得全美家庭兒童保育協(xié)會（NAFCC）的認證，認證的內(nèi)容涵蓋多個方面。托育服務(wù)的從業(yè)人員需要得到兒童發(fā)展協(xié)會（CDA）認證，才能獲得從業(yè)資質(zhì)上崗。

2. 英國

英國托育服務(wù)體系致力于為兒童提供高質(zhì)量的發(fā)展機會，同時注重家庭視角。嬰幼兒照護政策將家庭職能納入其中，構(gòu)建了以家庭為主要陣地、多方協(xié)調(diào)、保教一體化的托育服務(wù)系統(tǒng)。1997年，英國政府啟動實施了“確保開端計劃”，針對0-3歲兒童及其家庭的醫(yī)療保健、兒童保育、早期教育和家庭教育等四個方面提供支持。該計劃的具體舉措包括開展家長教育、支持家長參與學前教育、為處境不利的兒童及家庭提供整合性服務(wù)、提供家訪干預(yù)、利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體為家長提供嬰幼兒照護信息、構(gòu)建家庭參與的評估體系等。

英國的托育服務(wù)具有法律體系保障。英國2006年修訂的《兒童保育法》明確規(guī)定，3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)由國家健康、社會或福利部門負責管理，地方政府協(xié)調(diào)各部門職責劃分與協(xié)作。2008年《早期教育階段法定框架》正式確立了全國0-5歲“保教一體化”的早教模式，2014年《兒童與家庭法案》明確政府相關(guān)部門應(yīng)當對育兒假、育兒津貼等做出詳細規(guī)定。為支持嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展，英國還為家庭提供直接的資金支持，包括減免稅收支持家庭支付保教費用、雇主提供兒童保育券、設(shè)立嬰幼兒照護的國家專項基金等。

3.日本

二戰(zhàn)后，日本政府已逐步建立起較為完善的保育服務(wù)法律體系，并通過頒布國家方針及法規(guī)等措施對保育服務(wù)的標準、兒童發(fā)展指標等進行規(guī)范。

2015年以前，日本0-3歲的托育服務(wù)主要由保育所承擔。保育所受主管醫(yī)療、衛(wèi)生和社會保障的厚生勞動省管理，保育費用由內(nèi)閣府管理。為了解決生育率下降、保育所供給不足等問題，日本2006年通過《認定兒童園法》，提出在保育所的基礎(chǔ)上建立認定兒童園，將0-5歲兒童的保育和教育進行合并，建立起“幼保一體化”的托育服務(wù)體系。

除了保育所和認定兒童園，日本還有四種地方型保育事業(yè)，包括針對0-2歲兒童的小規(guī)模保育（6人以上19人以下）、家庭型保育（5人以下）、住宅訪問型保育和工作場所內(nèi)保育等。截至2019年4月，日本3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)覆蓋率為37.8%。其中95%以上的兒童托育服務(wù)主要由保育所及幼保聯(lián)合型認定兒童園承擔，3%兒童的保育服務(wù)由地方型保育事業(yè)承擔。

保育費用方面，除了監(jiān)護人根據(jù)家庭收入狀況承擔一定比例的征收金，其余部分均由公費承擔，其中國家財政負擔二分之一，省級和市級財政各負擔四分之一。

（二）發(fā)展中國家

1. 印度

印度婦女和兒童發(fā)展部于1975年出臺了印度兒童綜合發(fā)展服務(wù)項目（ICDS），并于2005年延伸為兒童發(fā)展國家行動計劃。該計劃是全球最大的基于社區(qū)的兒童早期發(fā)展項目，在印度全國建立了136萬個以社區(qū)為單位的兒童早期發(fā)展服務(wù)中心，提供免費的綜合兒童發(fā)展服務(wù)。主要經(jīng)費來自中央政府財政撥款和非政府組織資金。從1992年至2007年，中央政府對該項目的資金投入增加了3.5倍，達到約230億盧比（約合人民幣21.5億元）（Richter & Daelmans et al，2017）。

1995年印度政府推動建立了全國教師教育委員會，并對嬰幼兒早期教育教師進行監(jiān)督，要求從業(yè)教師需要在規(guī)定機構(gòu)接受培訓(xùn)并獲得認證后方可上崗。

2. 巴西

2016年3月，巴西通過了第13257號《兒童早期法律框架》，強調(diào)兒童早期公共政策的重點領(lǐng)域，明確了各部門要通過協(xié)同合作，共同制訂落實國家兒童早期綜合政策。自此聯(lián)邦政府各部門在兒童早期發(fā)展事業(yè)上形成了共識，并基于此整合了健康、教育、社會保障、技術(shù)支持等相關(guān)部門的職能與資源，在新成立的公民部下面設(shè)立專門的司局落實相關(guān)政策。

為提升家庭育兒能力，2003年巴西啟動“更好的童年”計劃。項目通過家訪和小組活動對處境不利的兒童家庭進行干預(yù)，為父母提供嬰幼兒照護方法指導(dǎo)，并舉辦小組活動為不同父母之間交流育兒經(jīng)驗提供機會。2013年巴西開始實施面向貧困兒童家庭的“家庭補助金計劃”（BFP），并在全國范圍內(nèi)啟動了“快樂兒童”計劃，繼續(xù)通過家訪的形式，對0-3歲嬰幼兒家庭的認知、情感和社會心理發(fā)展等進行多方面的干預(yù)，項目覆蓋2777個城市。

巴西政府對兒童早期發(fā)展項目持續(xù)投入，每年聯(lián)邦政府投入約1億美元，各州和市政府也有專門用于兒童早期發(fā)展的財政預(yù)算，這為巴西兒童照護提供了資金保障。

3. 墨西哥

2008年，墨西哥教育部開始施行“嬰幼兒早期教育發(fā)展計劃”，旨在提高3歲以下嬰幼兒教育服務(wù)水平。墨西哥政府還積極推動建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的兒童早期發(fā)展中心（CENDI），該中心目前在全國15個州設(shè)有辦公室。墨西哥國家行動黨負責籌集資金，通過教育部為項目撥款，州政府負責監(jiān)督。每個中心都設(shè)有專職的質(zhì)量監(jiān)管人員，每日巡查課程實施和食品營養(yǎng)安全等。

該項目主要服務(wù)于極端貧困家庭，在兒童早期（0-6歲）時期采取綜合性干預(yù)策略，促進社區(qū)和家庭的養(yǎng)育能力。項目開設(shè)有母親共同學習、托幼、孕期關(guān)懷、新生兒養(yǎng)育課程等多個照養(yǎng)與發(fā)展項目，從健康照護、營養(yǎng)、早教、社會情感、社會服務(wù)等五個方面對父母和兒童進行雙向支持。

雖然墨西哥目前有多種多樣的嬰幼兒早期教育機構(gòu)，但是質(zhì)量良莠不齊，貧富群體的服務(wù)可及性差距較大。由于國家經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定，一些兒童早期發(fā)展項目的經(jīng)費難以持續(xù)。目前嬰幼兒早期發(fā)展領(lǐng)域還尚未出臺國家層面的法律框架。

二、國際嬰幼兒照護經(jīng)驗總結(jié)

（一）嬰幼兒照護政策具有支持國家發(fā)展的基礎(chǔ)意義

對兒童早期照護制定政策并提供相關(guān)服務(wù)，不僅可以平衡國家和家庭的責任、提高生育率、減輕家庭照顧與教育的負擔，還可以刺激包容性增長，提高就業(yè)率，增加家庭收入，推動社會公平，對國家長期發(fā)展發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

（二）嬰幼兒服務(wù)照護法律保障體系有基礎(chǔ)性意義

建立法律體系是保障嬰幼兒照護服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的重要支持。發(fā)達國家一般會通過立法明確嬰幼兒照護服務(wù)的性質(zhì)、主體、模式和質(zhì)量，以及政府職能、經(jīng)費保障、問責機制等內(nèi)容。在立法框架下，國家層面、政府有關(guān)部門、地方政府還制定一系列的政策、制度、標準，以規(guī)范嬰幼兒照護服務(wù)的發(fā)展。

（三）跨部門分工協(xié)作

嬰幼兒照護服務(wù)作為一項社會服務(wù)，其順利實施需要多個政府部門的通力協(xié)作，包括中央政府或由中央政府成立的相關(guān)委員會牽頭，明確參與部門、責任主體。但是國際研究顯示，當前部門分工協(xié)作仍是多國嬰幼兒照護服務(wù)的短板。世界銀行針對兒童早期發(fā)展政策的調(diào)查結(jié)果顯示，盡管很多國家制定了促進兒童早期發(fā)展的相關(guān)政策，并明確提出跨部門合作，但是31%的國家牽頭機構(gòu)不明確，59%的國家沒有指導(dǎo)多部門協(xié)作的具體文件、手冊或服務(wù)實施指南。

（四）政府投入推動兜底、普惠

一些國家將嬰幼兒照護或困難家庭嬰幼兒照護納入基本公共服務(wù)，采取以財政資金為主，家庭或照護人承擔為輔的經(jīng)費保障機制。弱勢人群不具備自主選擇嬰幼兒照護服務(wù)并承擔費用的能力，財政投入實現(xiàn)了嬰幼兒照護服務(wù)的普惠性和兜底性。

（五）家庭托育是兒童早期照護服務(wù)的重要形式

家庭托育是填補托育機構(gòu)短缺與巨大需求鴻溝的重要形式。家庭托育指在個人家中，由個人及保育人員為數(shù)名5歲以下混齡兒童提供保教服務(wù)的形式。與機構(gòu)托育和入戶訪問形式相比，家庭托育具有服務(wù)便利、靈活、社區(qū)支持、服務(wù)精準等特征，可以更好滿足社區(qū)內(nèi)兒童及家庭的需要。家庭托育能夠為兒童提供更加穩(wěn)定的依附關(guān)系，有助于兒童在溫馨的環(huán)境中獲得家庭般的關(guān)愛。以美國、英國、法國、日本等為代表的發(fā)達國家，在家庭托育方面已形成成熟的以準入、質(zhì)控、人員資格為核心的管理制度。

（六）社會力量參與有助于提高服務(wù)質(zhì)量和效率

政府及社會力量的共同努力有助于嬰幼兒照護服務(wù)產(chǎn)業(yè)的良性與可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)、機構(gòu)、社群、個人等社會力量積極參與嬰幼兒照護服務(wù)，一是可以成為服務(wù)主體，在政府的引導(dǎo)與組織下有序提供相關(guān)服務(wù)。二是有助于科學育兒理念和相關(guān)知識的廣泛傳播，通過信息化手段，提高家庭的自主育兒能力。三是為相關(guān)服務(wù)提供資源與支持，包括教學內(nèi)容、交流培訓(xùn)、設(shè)備設(shè)施、信息技術(shù)、管理創(chuàng)新等。

（七）健全的嬰幼兒照護服務(wù)監(jiān)管和準入機制

機構(gòu)及從業(yè)者準入、服務(wù)人員資質(zhì)與能力、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管是多國嬰幼兒照護服務(wù)管理的核心內(nèi)容。建立嚴格、標準的機構(gòu)準入、認證標準，開展規(guī)范化的崗前、在崗、職業(yè)能力的培訓(xùn)和考核，建立托育質(zhì)量與效果年度審核機制，并與機構(gòu)、個人信用掛鉤，制定兒童健康發(fā)展的監(jiān)測指標體系。 

三、對中國3歲以下嬰幼兒照護體系建設(shè)的啟示

（一）將保障兒童早期發(fā)展水平納入相關(guān)法律

為了保障兒童發(fā)展權(quán)益，促進兒童全面健康發(fā)展，國務(wù)院出臺了一系列政策文件，包括《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020)》、《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》、《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。雖然相關(guān)政策文件明確了發(fā)展目標和具體措施，但是缺少規(guī)范和強制效力。建議將為促進兒童早期發(fā)展提供必要的服務(wù)納入《中華人民共和國未成年人保護法》等相關(guān)法律，并適時制定專項法律。

（二）建立健全嬰幼兒照護的相關(guān)政策及標準

建議在2019年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，盡快制定服務(wù)發(fā)展階段性目標并出臺政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系、人才培養(yǎng)體系等相關(guān)政策文件，保證相關(guān)服務(wù)得到有效部署和穩(wěn)步落實。

（三）政府發(fā)揮“兜底線、?；尽弊饔?/strong>

建議政府有關(guān)部門針對貧困地區(qū)農(nóng)村兒童、特別是困境兒童，制定并實施專項的精準幫扶政策，保障發(fā)展最滯后的20%人口的子女享受必要的、以促進兒童早期健康發(fā)展為核心的公共服務(wù)。此舉也可為中國未來將兒童早期發(fā)展服務(wù)納入基本公共服務(wù)探索路徑。

（四）設(shè)立貧困農(nóng)村兒童早期綜合發(fā)展服務(wù)人均經(jīng)費

建議由國家統(tǒng)一部署，財政出資按人頭設(shè)立“貧困農(nóng)村兒童早期綜合發(fā)展服務(wù)人均經(jīng)費”，保障服務(wù)一貫性、效益最大化和效果可追溯。建議人均經(jīng)費標準為每名貧困農(nóng)村兒童從出生至6歲每年投入3000元。

（五）充分發(fā)揮家庭的主體作用

家庭是兒童的第一學校，家庭對于兒童發(fā)展的長遠影響是任何機構(gòu)、組織、計劃不能代替的。建議在中國城市地區(qū)開展家庭托育服務(wù)試點，在試點基礎(chǔ)上理順管理、服務(wù)、發(fā)展機制，在全國進行推廣；在農(nóng)村地區(qū)，可以考慮建設(shè)親子活動中心或者開展入戶指導(dǎo)。

（六）加強人才隊伍建設(shè)

嬰幼兒照護服務(wù)是一個新興產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人員能力與工作質(zhì)量至關(guān)重要，需要進行系統(tǒng)規(guī)范的準入培訓(xùn)和嚴格的從業(yè)資格審查。建議人力資源和勞動保障部積極建立相關(guān)培訓(xùn)制度，制定培訓(xùn)內(nèi)容、資格認證標準和培訓(xùn)計劃，從社會人員中、特別是“40、50”人員吸收合格人員，在扶持嬰幼兒照護服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時解決社會就業(yè)問題。

（七）調(diào)動社會力量創(chuàng)新普惠服務(wù)模式

建議地方政府為托育機構(gòu)提供稅收、減租、貸款、保險等一系列優(yōu)惠政策，幫助托育機構(gòu)發(fā)展。另建議以社區(qū)為單位，充分發(fā)揮廣大居民的作用，探索鄰里互惠互助的家庭托育和入戶指導(dǎo)等模式。

（本文作者均來自中國發(fā)展研究基金會兒童發(fā)展中心。本文刊發(fā)時有刪節(jié)）