近些年來，在全球化、新一輪科技和產業革命以及國內發展環境變化等因素的影響下，美國經濟社會發展出現了一些重要的趨勢性變化。這些新變化對正處在由高速增長向高質量發展轉型、由中高收入向高收入社會邁進的中國而言，具有較強的啟示作用。結合筆者2019年在美國訪學經歷，本文總結了美國在創新、就業和區域發展方面的一些新趨勢，并結合中國的發展實踐提出了相應的政策啟示，以期為相關領域的政策研究和政策制定提供參考。 

一、美國創新中心正在向波士頓轉移，創新的主要領域也開始轉向生命科學和人工智能等

通過訪問中關村波士頓創新中心和研究許多文獻，筆者發現近年來美國的創新中心開始向波士頓轉移，創新的核心領域也開始從傳統的電子信息技術向生命科學和人工智能等領域轉變。美國作為全球最大的發達國家，其創新能力長期處于全球領先水平。20世紀60年代以來，依托斯坦福大學、加州大學伯克利分校等著名高校發展形成的“硅谷”一直承擔著美國創新中心的職能。“硅谷”集聚成長了大量高科技公司，如谷歌、臉書（Facebook）、惠普、英特爾、蘋果公司、思科、甲骨文、英偉達等，成為全球信息互聯網領域創新的引領者。

然而近些年，依托麻省理工學院（MIT）、哈佛大學等高校，波士頓地區已逐漸發展成為美國更具競爭力的創新中心。與“硅谷”不同的是，波士頓創新中心的發展契合了新一輪科技革命的趨勢，創新成果主要集中于生命科學和人工智能等領域。目前，僅波士頓劍橋地區已經集聚了超過1000家生物科技公司，22億美元的生物科技投資和20%的美國本土的新股上市公司（IPO）。另外，根據美國商業基金會（The U.S. Chamber of Commerce Foundation）最新編制的創新重要性指數（Innovation That Matters 2017）排名，波士頓已經連續兩年超過舊金山灣區（“硅谷”地區）成為全美25個城市中最具創新能力的城市（參見圖1）。具體來看，波士頓在吸引投資、創新強度、經濟系統聯系以及創新文化等方面，表現已經超過舊金山灣區，在吸引投資和創新強度方面位居25個城市的榜首。 

數據來源：https://www.1776.vc/reports/innovation-that-matters-2017/  
圖1  波士頓和硅谷地區創新競爭力排名

歷史上美國德州、新澤西州也曾經嘗試打造與波士頓類似的創新中心，但是最終都沒能成功。對比可以發現，波士頓之所以能夠成長為美國生命科學和人工智能方面的創新中心，其中最重要的原因之一就是波士頓在基礎研究方面擁有全球領先的優勢。波士頓地區擁有74所大學和學院，其中不少高校（如麻省理工學院）在生命科學和人工智能等領域研究水平全球領先。這些高校為波士頓創新中心的發展貢獻了大量的研究人才和其他創新資源。波士頓在這些新的創新領域擁有非常明顯優勢的另一個原因就是，政府重視推動各類創新資源的共享以及研究機構與企業的緊密合作。如，波士頓政府與IBM合作創立了促進創新的StartHub平臺。該平臺可以幫助創新人員篩選初創公司和早期投資者以及獲取職業機會、教育課程，為投資者提供最新的技術、創業信息，以及共享工作、孵化器空間等。

另外，新冠肺炎疫情的全球暴發將加快全球創新的步伐。一方面全球圍繞生命安全和生物安全領域的科技競爭將愈加激烈。“生命安全和生物安全領域的重大科技成果是國之重器”。這一領域必將是中國未來實現創新突破的重點領域。另一方面，新冠疫情的持續蔓延將導致全球經濟面臨重大衰退的風險，疫情后，通過加快創新促進自身經濟盡快復蘇，將是包括中國在內的全球主要大國的重要戰略選擇。無疑，波士頓創新中心的發展經驗對于中國加快創新步伐、實現重點領域的創新突破具有重要的借鑒意義。

二、美國勞動參與率的大幅下降，且顯著低于歐洲主要發達國家

與金融危機爆發之后的幾年相比，近些年來無論是從經濟增長的速度還是從就業狀況來看，美國經濟都呈現出與歐洲發達國家不同的趨勢，即經濟復蘇跡象明顯，失業率持續下降。但是近距離觀察美國社會可以發現，良好的宏觀指標掩蓋了美國社會內部日趨尖銳的結構性矛盾。

這種結構性矛盾最為典型的表現就是就業市場，即低失業率與低勞動參與率并存。一方面，美國的失業率長期低于歐洲多數國家，特別是近年來美國的失業率不斷下降，2019年已經降至3.5%，為1970年代以來的最低水平。另一方面，美國的勞動參與率也長期低于歐洲主要國家，近年來也已經降至歷史最低水平。數據顯示，1990-2018年間美國成年男性（25-54歲）勞動參與率下降幅度僅次于意大利，是西方主要發達國家中下降幅度第二大的國家；目前美國的成年男性勞動參與率僅高于以色列和意大利，在主要西方發達國家中排倒數第三（參見圖2）。這兩方面看似沖突的數據，恰恰反映了美國勞動力市場的結構性矛盾。由于經濟增長難以為中低技能的勞動力創造有效的就業機會，這些勞動力長期無法找到工作只能徹底退出勞動力市場，因此導致就業參與率不斷下降。而在統計失業率時，這部分勞動力由于退出了勞動力市場而不被統計，因此失業率反而不斷下降。

數據來源：https://stats.oecd.org/index.aspx?r=915265#
圖2  主要發達國家男性（25-54歲）勞動參與率（1990-2018）

美國勞動參與率大幅下降除了受人口年齡結構變化的影響外，更為重要的原因主要體現在以下四方面：

一是實體經濟的衰退。1990年代以來，在互聯網泡沫、過度的金融創新以及全球化等因素影響下，美國經濟越來越依賴以金融、房地產為主體的虛擬經濟，而以制造業為主體的實體經濟越來越萎縮。制造業占GDP的比重由上個世紀末的16%左右下降至目前的10%左右。大量的制造業工人難以轉型，逐漸離開就業市場。

二是經濟增長過度依賴消費。過度依賴消費而忽視投資，導致美國研發投資占比不斷下降，基礎設施老化得不到更新，經濟增長的持續動力不斷減弱，經濟增長創造就業崗位的能力不斷下降。

三是資產特別是房價高企。持續過低的利率、量化寬松政策以及脫離實體經濟的金融創新等眾多因素導致了資產價格的高企和資產的泡沫。特別值得強調的是，房價上漲在空間上的不均勻分布抑制了勞動力的流動。能夠創造大量就業機會的地區往往房價上漲得過快，而這些地區過高的房價將那些經濟不斷萎縮地區的閑置勞動力“拒之門外”。

四是社會分化的加劇和社會流動性的下降。近些年來，美國貧富分化不斷加劇，基尼系數已經超過0.40，顯著高于很多發達國家。過大的收入差距更容易階層固化，中低收入階層越來越難以提升自身的人力資本，也越來越難以適應技術和產業的變革。這些問題都折射出美國經濟社會發展過程中日益凸顯的結構性矛盾。

三、美國區域之間收入、公共服務等方面差距開始出現持續擴大的趨勢

1990年代之后的很長一段時間美國州際之間的收入差距一直保持在相對較低的水平。然而近些年來，這一差距開始呈現持續擴大的趨勢（參加圖3）。反映州際之間人均可支配收入差距的變異系數從2013年的0.12迅速上升至2019年的0.14；人均可支配收入最高的州（康涅狄格州）與最低的州（密蘇里州）之比從2013年的1.7上升至2019年的1.9（注：不包含華盛頓特區），差距擴大了近30%。對比歷史數據可以發現，美國州際之間的收入差距已經達到了1970年代以來的歷史最高水平（參加圖3）。

數據來源：https://www.bea.org，作者測算
圖3  美國人均可支配收入的區域差距（1948-2019）

導致美國區域差距擴大的因素很多。其中有兩方面的因素特別值得強調。一是技術影響。1990年代以來的信息互聯網等技術以及近些年來快速發展的人工智能等新技術，更容易導致經濟向發達地區進一步集聚。國際貨幣基金組織的研究表明，落后地區更容易受到人工智能等技術的負面沖擊（參見2019年的《世界經濟展望》）。一方面不少落后地區多屬于工業衰退地區，這些地區轉型的成本較高，難度較大；另一方面這些地區人力資本較為匱乏，更難以發展這些新技術帶動的產業。二是政策的影響。美國歷史上曾專門針對落后地區制定了發展振興政策，如1960年代出臺的《阿巴拉契亞地區開發法》等，這些政策對于1960年代之后美國區域差距的縮小發揮了重要作用。但近些年來美國少有專門針對落后區域發展的政策。

美國國內區域間差距不僅體現在收入方面，也體現在州際間所享受的公共服務。Paul Krugman在其紐約時報專欄文章“美國的紅州死亡之旅（America’s Red State Death Trip）”一文中指出，2016年投票支持希拉里的州（即支持民主黨的藍州）與支持特朗普的州（即支持共和黨的紅州）在1990年時預期壽命幾乎相同，但1990-2016年間藍州的預期壽命持續增長，而紅州的預期壽命幾乎沒有變化，到2016年后者已經比前者低4歲以上。從具體的州來看，1990年得克薩斯州和佛羅里達州的預期壽命比紐約州高，與加利福尼亞州基本相當，而目前得克薩斯州和佛羅里達州已經遠遠落后于后者。導致這一現象的一個重要原因就是各州的公共服務（包括醫療服務、社會保障、教育等）的差異。最近美國疫情蔓延導致不同人群死亡率的差異也充分反映了這一點。

四、政策啟示

在全球化背景下，加之新一輪科技革命成果的不斷涌現和應用，中國的轉型也會在創新、就業、區域發展等方面面臨類似美國的變化趨勢和挑戰。美國的經驗和教訓為我們應對這些趨勢和挑戰提供了如下政策啟示。

一是應加大對生命科學和人工智能等創新重點基礎研究領域的投入，支持具有比較優勢的地區加快創建新創新中心。中國雖然在研發投入強度方面已經越來越接近發達國家，但在基礎研究方面的投入遠遠落后于發達國家。未來實現創新突破不僅要持續擴大創新的投入，更需要優化創新資源，加大對重點基礎研究領域的投入，加快縮小與發達國家在基礎研究領域的差距。同時要選取在這些新的創新領域具有比較優勢的地區加快建設創新中心，從基礎設施、產業發展、公共服務等方面采取支持政策，吸引高端要素的聚集。

二是應大力度支持創新資源的共享以及研究機構與創新企業之間的合作。近些年來，中國創新成果的數量飛速增長，但創新成果的質量以及創新成果的產業化方面仍有很大提升空間。提升創新成果的質量和加快創新成果的產業化需要注重通過共享平臺等新模式提高創新資源的利用效率，也需要加強研究機構與創新企業之間的合作，讓創新成果更快、更好地轉化為經濟發展成果。

三是應注重采取包容性的就業和發展政策。隨著產業轉型和轉移、人工智能的應用以及新技術的不斷涌現，越來越多的中低技能的勞動力和缺乏學習轉型能力的人群將難以適應新產業、新技術、新業態、新模式。為防止由此導致的失業率上升或勞動參與率下降，一方面需要擴大職業教育覆蓋范圍，重視就業人員的再培訓，不斷提升中低特別是低技能勞動力的人力資本，增強其適應產業發展新趨勢的能力；另一方面，需要注重不同類型的企業和產業之間的協調和均衡發展，在促進經濟增長的同時為不同類型的勞動力創造更多就業機會。

四是應盡快改革收入分配調節機制，加快推進基本公共服務均等化。產業轉型和新技術應用將導致低技能人群越來越被邊緣化，信息、互聯網技術的應用會進一步放大收入分配的極化效應，擴大收入和財富差距。如果不能及時調節不同階層的收入差距，提高低技能人群的人力資本，促進公共服務的均等化，勢必會影響社會的穩定和現代化的持續推進。今后應盡快將收入分配改革列入重要議事日程，出臺能夠實質性扭轉收入差距特別是財富差距擴大趨勢的調節政策。同時加大基本公共服務均等化推進力度，為不同人群共享發展成果和發展機會提供基本保障。

五是應注重對老工業基地和資源枯竭型城市轉型的持續支持。發達國家的發展經驗表明，老工業基地和資源枯竭型城市的轉型是一項長期工程，不可能一蹴而就。如，德國魯爾地區經歷半個世紀左右才實現成功轉型，而很多其他地區經歷數十年仍深陷轉型泥潭之中。因此需要針對這些老工業基地和資源枯竭型城市轉型制定長期轉型戰略。既要注重解決這些地區的短期就業機會缺失的問題，更需要長期謀劃，加快這些地區硬件和軟件基礎設施的建設，鼓勵區域間對口支持，設立產業長期轉型發展基金，為這些地區的長期轉型提供支撐條件。

（作者何建武系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）