中國從改革開放初期到2015年底至少解決了8億5千萬人的貧困問題，舉世矚目。高速的工業化、城鎮化也使中國的城市基本擺脫了絕對貧困。現如今，貧困人口主要集中在農村。國內2019年的貧困線是人均年收入低于3218元人民幣（2019中國農村貧困監測報告，中國統計出版社）。根據這一標準，全國貧困人口從2012年底的1億減少到2019年底的550萬。按照國家的脫貧攻堅計劃，貧困人口數將在今年年底基本清零。而中國也將提前10年完成聯合國制定的可持續發展目標中“根除絕對貧困”這一首要目標。

然而，脫貧只是第一步。要做到長久的脫貧、有效地鞏固脫貧成效，杜絕返貧現象，需要確保扶貧政策的可持續性。

《慶魯溝調查》是一部關于貧困問題的政策調研報告，是由某省幾位精準扶貧實務工作者在呂梁山集中連片特困地區住村蹲點兩年多后撰寫而成，去年9月由中央黨校出版社出版。因與作者頗有淵源，自這項調查啟動，筆者就開始關注了。

《慶魯溝調查》顯示，目前的貧困人口中大量屬于支出型貧困，即收入高于貧困線標準但由于收入都用于一些被動性支出，如看病、子女求學等造成入不敷出，成為事實上的貧困。此外，各地貧困人口存在的普遍情形是，貧困人口越來越集中于老弱病殘群體。因此，在解決這部分“貧中之貧”的脫貧及杜絕返貧問題上，產業和就業政策往往難以奏效，筆者認為，這部分特殊貧困人口的脫貧，尤其是脫貧之后不返貧，在很大程度上依賴于社會政策的落實。

關于脫貧和在脫貧后如何不返貧，上述調研報告中翔實的數據、現實的案例或許能給我們帶來一些啟示。

因病致貧

王某田是一個典型的因病致貧農戶，一家四口人，他是家里的頂梁柱。在精準扶貧政策出臺之前，他患大病住院，醫療費總共花了101713元，新農合報銷后自付了7萬多元。這場病不但掏空了家里的積蓄，而且因為喪失勞動能力，收入也成了問題。這是《慶魯溝調查》中的一個真實案例。雖然后來出臺的一些政策大幅度提高了報銷比例，同樣的情況，個人自付不會超過1萬元，但王某的情況在全國貧困人口中具有普遍性。

《慶魯溝調查》調研的6個貧困村的貧困人口中有86%屬于支出型貧困，這些支出型貧困戶中，因病致貧戶占到了三分之一。究其原因，是貧困地區醫療資源配置的不均衡造成群眾被動的“趨高就醫”。

很多貧困、偏遠的村子由于人口大量外遷，村里的人養不起村醫。為了解決這個問題，有的地方陸續招錄了一些年輕村醫，但因收入低，年輕村醫從業不久就離開了。村里沒醫生看病，而鄉鎮衛生院的醫務人員大多缺少坐診能力，再加上衛生院病房不足，無法接收病人住院治療，銷售的藥物品種更是非常有限。所以，大多數病人首選到縣城或外地看病。然而，縣里的醫院有很多病也看不了：一是沒有好醫生，二是缺乏醫療設備。除了一些經濟強縣，很多縣級醫院常年不進新科大學畢業生。諸多診療項目因醫師短缺而沒有開展，也很難達到國家規定的縣級醫院應配備的醫療設備數目，已有設備大多陳舊老化。

因教致貧

與因病返貧類似，很多貧困戶還會因為子女的教育問題返貧。雖然政府推行義務教育，在高中、高等教育階段也為家庭困難戶提供經濟支持，但國內教育質量參差不齊，為了給子女創造好的升學條件，很多農村家庭把孩子送到縣里甚至是市里上學。由于鄉村學校與縣城學校在教學質量、硬件設施和課程設置上的差距，村里孩子大都從小學開始就在縣城上學。但是這些進了城的農村家庭，大都住在城郊村，這里是農村進城家庭的聚居地，這些孩子大都在附近一所條件較差的小學上學。進了城卻沒能進城區的好學校，反而產生了比在農村生活更高額的生活費用。到了初中，教育質量好的民辦學校更是花錢。

除因教育相關開支導致貧困之外，教育資源分配的不公平還將導致貧困的代際傳承。不少孩子因學校質量差，更沒錢上補習班，無法考上高中。雖然中職技校的門是敞開的，但欠發達地區中職技校畢業也很難找到工作，不少孩子因此提早走向社會到處打工。在全國高中入學率已達到90%的時候，在慶魯溝初中畢業后不再上學的孩子能占到該年齡段人數的35%。這些早早就輟學的孩子走向社會后普遍遇到了就業、收入、婚姻等一系列問題。

另外，很多教育學研究表明家長對孩子的關懷及教育上的參與是影響孩子教育成功的重大因素。近期的研究也發現越是受教育程度高的父母陪伴孩子的時間越長。大量農村貧困戶孩子的父母普遍受教育程度比較低，平均受教育年限也就是5、6年，整體上就是小學文化程度。因此缺乏引導和培養孩子形成學習興趣和良好習慣的能力，對教育的認識和重視程度不夠，也沒有能力輔導孩子的學習，很難完成家、校之間的良好互動。還有較普遍的是，家庭殘缺給孩子帶來了不利影響，有的是父母不和睦，有的家庭發生了變故，使孩子在發育和成長的關鍵期，缺失了良好的甚至正常的家庭環境。很多這樣的孩子從接受教育開始就處于劣勢，漸漸喪失了擺脫父輩貧困的途徑與手段。

老年貧困

農村的老年貧困是一個不容忽視的問題。在很多深度貧困地區，年輕人大多都去到城里務工了，留下生活在村里的貧困人口以老弱病殘為主。在外務工，斷不會年收入低于3218元的貧困線。因此，中國現階段的絕對貧困問題從根本上表現為老年貧困。

現行農村養老，還是以家庭養老為主。從貧困老人維持基本生活的主要經濟來源看，可分為三類：一是靠社會救助維持生活。子女通常不會再給已享受低保的老人贍養費，只逢年過節買點東西，這類比例最高。二是靠自己勞動維持生活。60歲出頭的低齡貧困老人，還有一定勞動能力，種十五六畝地，勉強維持基本生活。三是能得到子女贍養的，比例相對較低。

近年來，子女不贍養老人成為了一個社會熱門問題。然后很多時候子女不履行贍養義務并不是因為不孝，更多的是因為沒有經濟能力。在貧困地區，很多老人的子女，因普遍受教育水平低又沒技術，進城務工大都從事體力型零雜工，工種和地點不固定，務工時間不穩定，收入普遍較低。按照現行的農村低保審核審批辦法，子女家庭人均收入減去當地最低生活標準后，超出部分的30%計作老人應該獲得的贍養費。《慶魯溝調查》的作者了解到，貧困老人子女家庭年人均收入僅高出最低生活支出709元，老年家庭戶均3、4個子女，按每戶2位老人計算，每位老人每年有可能獲得贍養費362元。顯然，這些錢即使給了老人也難以解決養老問題。

社會政策的重要性

中國的貧困主要反映為針對醫療、教育的支出性貧困及喪失勞動能力后的老年貧困，其解決需要強有力的社會政策。

醫療、教育是社會公共服務的重中之重，也是社會公平的重要標尺。雖然各級政府采取了很多措施，出臺了不少政策，但是國內長期存在醫療、教育資源分配不均衡的狀況，特別是優質醫院、學校主要集中在大城市。長遠來看，要根本解決因病、因教致貧，防止因病、因教返貧的發生，需要不斷提高醫療、教育支出特別是針對貧困群體的支出，比如推進醫聯體和縣鄉醫療一體化改革，在原有醫療保險包括大病保險的基礎上進一步引入商業保險，用來提高醫保目錄外項目的報銷比例，充分利用數字化遠程醫療、教育等新技術手段，持續改善醫療、教育資源的均衡化水平。

另外，在貧困地區靠貧困子女來解決貧困老人的養老問題是靠不住的。而國家低保是政府對于收入達不到最低生活標準的貧困人口進行的差額補助。這種補助是暫時的、目的是為了緩解短時間的生活、就業困難。然而失去勞動能力的老年人的貧困問題顯然不是階段性的，是不可逆轉的。因此，用低保長期兜底老年貧困是不穩定的，也是不符合低保政策初衷的。如果大量貧困老人靠短期救助的低保脫了貧，長期能否不返貧將是一個大問題。而且，這樣做，貧困人口的下降勢必伴隨著低保戶的增加。

2009年，國家開始實施新型農村社會養老保險制度。全面實施農村養老已經10年了，農村養老金雖有提高，但距保障基本生活差距依然較大。長遠來看，在農村特別是貧困農村地區，需持續改善農村養老保障水平，改變用低保養老的做法，盡快使養老金的發放到達貧困線標準，在解決老年人基本生活中發揮基礎性作用。考慮到國家及地方財政能力，中央財政可以向經濟發展滯后的貧困地區傾斜。同時，可以考慮社會養老政策，比如使用有效的經濟激勵機制鼓勵子女為老人繳納養老保險等。

總而言之，要做到脫貧的可持續，鞏固脫貧的成果，需有效阻止因病返貧與因教產生的代際貧困，并盡快完善提高養老制度。

（作者郭棟系美國哥倫比亞大學地球研究院研究員、國際與公共管理學院客座教授、可持續發展政策與管理中心副主任，著有《可持續城市》、《可持續金融》等書。感謝曾軍順提供的大量數據、案例及研究支持。)