財政制度是國家制度的重要組成部分，通過財政收支及其管理活動，財政行為貫穿于一切國家治理活動中，并成為制度運行的基礎條件。

財政與國家之間的關系，至少有三個方面：

一是財政資源作為指標，反應國家運行的健康程度；

二是財政作為動因，對國家的日常治理、制度構建與長期發展產生影響；

三是財政作為渠道，國家的各項治理措施經由財政渠道達到目的地。

學者們更為重視的是在歷史發展過程中的危機時刻，為挽救危機而在財政制度方面作出的調整與改革對政治發展產生的影響，也就是在危機時刻財政動因對國家轉型的推動。財政危機或財政挑戰，往往迫使統治者在行為方面甚至制度方面做出改變，如果這樣的改變能夠有效地應對危機，國家制度就會發展甚至發生轉型，整個國家也就呈現出成長的態勢；如果無力應對這些危機，國家制度就會崩潰，整個國家的發展出現停滯甚至國家瓦解。基于此，美國學者霍夫曼和諾伯格評論說，“在財政發展和政治發展的道路上，財政危機都是轉折點”。

財政危機的種類

如果細加區分的話，財政危機至少有以下三種或者說有三個層次：

第一種是收支危機，它是通常所說的財政危機，表現為財政收不抵支而出現短期的赤字；

第二種是制度危機，它不僅表現為長期的收支赤字，而且表現為制度性和根本性的危機，即原有財政類型中的主體收入已無法支持不斷攀升的支出，需要將主體收入形式加以更換，實現財政轉型；

第三種是價值危機，它意味著財政義務承擔者對財政征收合法性產生懷疑，要求國家在價值系統方面提供令人滿意的解釋，多數時候與制度危機同時出現，但也可能單獨發生，就是說此時財政收支方面沒有赤字。

從春秋戰國至清代晚期這一歷史時期，常被稱為中華帝國時期。在此期間，上述三種或三個層次的危機都曾分別或者同時出現過。成功地應對這些危機，是歷史上中華帝國成長的重要動因。

應對收支危機帶來的制度進步

收支危機是最為常見的財政危機。在中國歷史上，它可能分別或同時來自于以下兩個方面：一是支出大幅增長，如因為君主對外征伐的雄心、突發性外來入侵或內部叛亂等導致軍事支出增加，或者因大規模工程建設或大范圍災荒而帶來支出增加，還有因王朝長期延續而帶來皇室支出和官俸支出的增加；

二是來自于收入的減少，如災荒或叛亂導致的田賦等正式收入減少，管理能力下降或官吏特權階層的操弄而導致應收未收等。

應對上述收支危機，傳統的做法無非是“節流”和“開源”兩個方面。

所謂“節流”，主要是降低軍事活動的頻率與力度（減少征伐、更多采用懷柔手段等）、減少工程建設、降低皇室消費與官俸支出、將再分配方面的支出責任更多地轉移給下級政府或民間來承擔、改善財政支出管理以減少中間漏損等。

所謂“開源”，主要有以下幾個方面：以正稅附加（田賦附加、商稅附加等）的形式，獲取額外收入；擴大特權收入（如早期的賣官鬻爵收入，后期更正式的捐納報效制度等）；向下級政府攤派或將原由下級政府支配的收入劃歸上級政府（特別是中央政府）；擴大來自于工商業的收入（增加捐稅種類或提高稅率，擴大專賣商品種類或提高上繳比例）；改善收入管理，如減少優免范圍，減少中間漏損，減少“民欠”的數額等。

在應對收支危機的過程中，雖然有些做法呈現出一再重復（或循環）的特征，但仍有許多做法呈現出制度改進的態勢，這表現為如下幾個方面。

中央集權程度不斷提高  帝國時期中央集權程度的提高，不僅體現為基本政治制度安排的改進（如人事任免與監察機制不斷完善等）上，還體現在財政制度方面。在財政制度上中央集權程度的提高，主要體現為在財賦的上解、存留、奏銷等層層制度制約下，地方政府留用財力不斷降低，支出權限受到中央政府日益嚴格的監控。由于中央集權程度提高，君主所行使的權力，越來越接近于現代國家中的主權。在此前提下，中央政府調配財政資源、改善財政收支管理的能力大大加強，由此帶來財政制度在今天主權意義上的發展。

財政管理水平不斷提高  從早期的大司農到對宰相負責的戶部，再到后期直接對皇帝負責的戶部，財政管理機構正規化水平不斷地上升。從早期的“上計”到會計，直到后期的奏銷，財政的內控與監察制度也在不斷地發展。從早期著重人口登記的戶籍到后期著重于土地登記的魚鱗圖冊，財政對社會的管理和調控能力也在不斷地提升。這些制度的改進，是中國傳統財政制度理性化的發展。

支出控制水平不斷提高  在相對有限的帝國國家職能理想制約下，國家是否穩定在相當程度上取決于財政支出規模能否得到有效的控制。雖然不同的君主在控制財政支出規模的意愿和能力方面有所不同，但就總體而言，國家財政支出控制水平還是呈現出不斷提高的趨勢。這既表現為君主對外擴張的軍事雄心不斷地降低（由此帶來軍事支出規模得到控制），也表現在皇室消費水平和官俸支出水平等方面控制能力大大提高上。在相當程度上，它體現了財政制度責任性的發展。

市場化社會化程度不斷提高  從中華帝國發展的早期到晚期，在應對一系列危機過程中，財政收支及其管理制度的市場化和社會化程度不斷地提高。早期政府依靠任命鄉官對社會實行直接統治和財政管理，后來越來越依靠富民和鄉紳的自愿合作來征集財賦、調控社會，以至于到了晚期，中國被人普遍認為實現了鄉紳自治（雖然并無法律上明確的自治權利）。政府的收支管理和職能實現，也越來越依賴于市場化的手段，如鹽業管理從全面壟斷向部分壟斷（許可制）直至征稅制的發展，以及政府對種種“入中”手段的運用等。這既體現了財政管理藝術水平的提高，又體現了國家與社會的和解水平，代表著財政制度公共性的提高。

制度危機應對中的國家轉型

在中國歷史上，財政中的制度危機出現過兩次，即春秋戰國時期和晚清民國時期，并由此帶來了財政轉型及國家轉型，本文只討論前一個。此外，在宋代尤其是南宋時期，財政危機也接近于制度危機，只不過此時并未真正帶來財政轉型乃至國家轉型。

春秋戰國時期的財政危機，起源于城邦時代的貢助型財政類型，不適應正在來臨中的帝國的要求，而這一要求在相當大程度上又是由正在變動中的社會帶來的。財政危機的直接表現就是，當時君主領地內民眾以勞役方式提供的“助”，以及領地外封臣或臣服部落上繳的“貢”，已無法滿足列國間生存競爭對集中性和大規模財政收入的要求。于是，各國對基本制度特別是財政制度紛紛進行改革（即“變法”），財政改革的主旨是“通公私（以土地為君主所有、小農家庭占有使用為產權方式）”和“履畝而稅（小農家庭依其土地面積而上繳田賦）”，從而構建起家財型財政。到戰國后期，這一財政類型的制度內容大體奠定，并在秦漢時期成型。雖然在發展過程中，這一家財型財政也屢有變革，但其基本內容未變，從而為國家的穩固提供著關鍵性的支持。

到了宋代特別是在南宋時期，遭遇大規模入侵的威脅，以田賦為主要形式的稅地財政收入已無法支持國家的財政支出要求，這樣財政不得不設法稅商而轉向工商業尋求收入來源，由此帶來某種程度上財政轉型的要求。宋代政府對工商業的重視、王安石變法以及后來的財政制度調整，就是因應這種要求的結果。也正因如此，宋代工商業經濟之繁榮，以及財政中來源于工商業的收入比重之高，都是帝國時期少有的現象。不過，由于制度框架的約束，此時家財型財政未能真正地實現轉型，由此帶來了財政的失敗和國家的崩潰。

價值危機應對中政治合法性的提升

財政征收是對民眾財產的一種“剝奪”，只有在相當程度上民眾能自愿服從（心理上有義務感而非全然出于恐懼），征收成本才不會過大。而要使民眾產生財政上繳的義務感，就必須給予財政征收一種價值的說明以使其具有正當性。只有建立起價值觀的財政，才能低成本地運行，并維持國家的長治久安。從中華帝國發展史來看，財政上重大的價值危機主要有兩次，一次發生在秦代，一次發生在清末民初，本文此處只討論前者。

在秦代，國家對社會采取直接的暴力征服，在財政征收方面主要依賴體現直接征服關系的徭役，其所采用的法家理論不能充分地對財政征收作出正當性說明。因此，初生的帝國財政，遭遇到價值危機。在這一缺乏價值說明、過于暴力的國家被推翻后，在漢代朝廷與民間學者的合作下，在國家與社會的互動過程中，以董仲舒為首的儒家學者，改造并形成了契合于當時社會中生產生活方式與民眾心理結構的儒術，來為當時的政制（包括財政）辯護。在這樣的價值中，君權源于天，君主要像大家長對孩子一樣對民眾的利益負責，為此民眾必須承擔起對國家（以君主為代表）必要的財政上繳任務。這樣的價值說明，在相當程度上是具有說服力的，因而能夠得到民眾的認同。

正如明代學者邱浚在《大學衍義補》中總結的，“自古帝王莫不以養民為先務”，他說：“以天下之民、之力、之財，奉一人以為君，非私之也，將賴之以治之、教之、養之也。為人君者，受天下之奉，乃殫其力、竭其財，以自養其一身而不恤民焉，豈天立君之意哉？”在他的解說中，上天立君的目的在于養民，君主養民要依靠天下的財力，這一前后貫通的邏輯為帝國時期財政征收提供了價值說明。需要強調的是，邱浚這樣的儒家學者，既是為財政提供價值說明的承擔者，又是運行包括財政制度在內的國家制度的操作者。

帝國制度在歷史空間中的不斷成長，有賴于這樣的財政價值說明和制度操作，而在晚清民國時期從帝國向現代國家的轉型，也有賴于從帝國財政價值的說明，向現代財政的價值觀轉型。就是說，此時需要提供新的合法性來說明來解釋為什么要拋棄傳統財政，并接受工商稅收、工商經濟乃至服務于工商經濟的現代國家制度。

（作者劉守剛為上海財經大學副教授，經濟學博士、法學博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《財政中國三千年》《中國古代治國理財經典闡釋》《西方財政思想史十六講》《中國財政史十六講》《家財帝國及其現代轉型》《國家成長的財政邏輯》等，主編“財政政治學譯叢”和“財政政治學文叢”兩套叢書，并在得到App上開設音頻課程“中華帝國財政30講”。）