【寫在前面】

編制好“十四五”規劃，需要把上海未來發展投放到全球、全國發展的大背景下進行重新審視和謀劃，找準上海面向全球、面向未來的坐標和方位，從更寬的視野、更新的理念分析上海未來五年發展的機遇挑戰以及影響應對。對此，課題組圍繞“十四五”國內外環境專題，系統梳理了“百年未有之大變局”等重要論述和研究報告，組織召開了多場專家研討會，對當前國內外環境的新特征、新趨勢進行了研判，并對上海的影響做了初步評估。

本文系“十四五”上海發展的國內環境評估與應對的第二部分。

一、未來五年，中國對外開放格局和基礎條件將發生深刻變化，邁向更深層次、更寬領域的全方位更高水平開放需要上海發揮示范引領作用

1、“一帶一路”建設預計“十四五”將迎來集中發力期，引領中國加快構筑對外開放新格局

“十四五”時期，面對世界經濟格局復雜變化，特別是全球貿易保護主義持續抬頭的趨勢，中國作為經濟全球化的維護者，必然將在擴大開放領域、拓展開放格局上拿出實際行動。回顧來看，改革開放以來，中國對外開放以大力吸引外資、擴大貿易出口，通過承接歐美發達國家產業轉移積極參與全球化進程為主；進入“十四五”，站在新的歷史起點上，中國促進更高水平對外開放，在自貿區和自貿區新片區等一系列重大改革開放舉措，預計中國對外開放的布局重點預計將會有所調整。

其中，以“構建人類命運共同體”為指導，以“一帶一路”建設為引領，以亞投行、絲路基金、各類專項投資基金等為平臺載體，密切同中亞、中歐、中非等地區合作，同聯合國、東盟、非盟、歐盟、歐亞經濟聯盟等國際和地區組織的發展和合作規劃對接，為沿線各國乃至世界經濟發展作出更大貢獻，預計將成為重要的發力方向，通過聚焦“一帶一路”，擔當起做國際秩序的維護者、多邊主義的踐行者和全球治理體系變革的推動者。按照國家發改委發布數據，預計“十四五”期間“一帶一路”投資或超20萬億元人民幣，在互聯互通基礎上，進一步帶動中國現代服務業、制造業、農業的全方位對外開放。

上海作為服務國家“一帶一路”倡議的“橋頭堡”，需要在“十四五”及未來一段時期內，能夠更加積極、主動、創新的姿態服務好“一帶一路”國家戰略，通過與自貿區新片區、進口博覽會等重大任務和戰略平臺的充分聯動，聚焦經貿投資、金融合作、人文交流、基礎設施等領域，切切實實形成能集聚、能服務、能帶動、能支撐、能保障的全面開放新高地。

2、“十四五”時期，更加開放的中國將同世界形成更加良性的互動，需要上海通過“城市外交”等方式發揮更大作用、貢獻更多力量

當今世界，以城市為代表的非國家行為主體正在逐漸成為全球治理體系變革的新生力量，特別是隨著世界城市化率超過50%，與全球聯系緊密、擁有獨特的政治經濟社會資源的超大型城市，圍繞展示發展理念、引領生活方式、傳遞時代精神等方面，“城市外交”等在國際社會中扮演著越來越重要的角色、為全球治理體系變革完善貢獻更強正能量、提供更大動力。同時，城市連接全球、參與全球治理的模式也在不斷創新，不再局限于原來那種友好城市等概念，更多的開始成為連接國家與國家之間的橋梁和紐帶。參與全球治理和制定國際規則“話語權”已經成為展示一個城市全球控制能力的重要內容。因此，“十四五”把上海未來發展放在中央對上海發展的戰略定位上，放在經濟全球化和代表國家參與競爭合作的大背景下來看，上海必須要更好地代表中國與世界各國、各大城市建立聯系，成為中國引領全球治理體系變革的重要組成部分。

改革開放以來，上海在“城市外交”、“國際交流”、“政策參與”等方面承擔了很多工作，但必須要看到，進入“十四五”全新的發展階段，上海的全球治理能力、話語權和影響力還相對有限，落戶的國際組織、舉辦的國際會議等還有不小的差距。比如，科爾尼《全球城市報告》中排名前4的全球城市，其“商業活動”和“政策參與”均名列全球前十，但上海卻在這兩個維度上呈現出較強的反差，雖然“商業活動”位列第7，但“政策參與”卻排名倒數，使領館數量、國際組織機構、與國外有聯系的本地組織機構、舉辦的國際政治性會議數量等均落后于其他領先城市，成為制約上海國際影響力和全球控制能力的重要短板。“十四五”時期，上海要更好地“代表中國”，充分展示開放、創新、包容的鮮明城市品格，需要主動和國家戰略相對接，圍繞全球經濟、環境、城市、環保等不同的議題領域，積極開展寬領域、多層次、高水平、全方位的國際交流合作，搭建更多有影響力、吸引力的國際化載體平臺，給出中國參與全球治理體系變革的“上海方案”。

3、自貿試驗區成為引領中國新一輪擴大開放的核心載體，上海臨港新片區肩負重要使命

進入“十四五”，隨著中國自貿區經過五批“1+3+7+1+6”的戰略部署，已形成了覆蓋18個省份，GDP總量占全國的78.7%，人口占全國71.77%，海陸沿邊統籌、東西南北中兼顧、由點及面的雁陣型全方位開放新格局。自貿試驗區布局的逐步完善，彰顯了中國在更大范圍、更廣領域、更多層次進行差別化制度創新探索的努力和決心，也是更好服務于對外開放總體戰略布局的具體體現。從國際看，全球經貿規則發展正轉向高水平的貿易投資自由化、數字貿易、競爭政策等領域；從國內看，中國在全球價值鏈中的地位正處于從中低端向中高端躍升的關鍵階段，這意味著自貿試驗區未來將承擔起更多的職責和使命，特別是在主動服務和融入國家重大戰略、更好服務對外開放總體布局中發揮更大作用。

對上海而言，經過“十二五”、“十三五”自貿區建設實踐探索，自貿區新片區建設將在前期探索基礎上，對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易區，尋找差距，以制度創新為核心，打造更具國際市場競爭力和影響力的特殊經濟功能區，為中國參與國際規則重構、探索最有國際市場競爭力的開放政策和制度提供“上海樣本”。

總體來看，“十四五”期間，上海對外開放面臨的外部環境更加嚴峻復雜，不確定性進一步增大。一方面，上海擴大開放面臨的外部經濟環境更加復雜，貿易保護主義抬頭，可能從貿易領域向投資、金融和產業等領域傳導，對上海產業轉型和金融中心建設帶來不利影響。新一代投資貿易規則孕育重構，對上海引領中國高水平開放和推進壓力測試提出更高要求。另一方面，“三大任務、一大平臺”為上海推進高水平開放帶來重大機遇，也為上海在更高層面、更廣領域加大開放力度，進一步拓展對外開放空間，提供了新的機遇。

二、未來五年，中國區域發展格局發生深刻調整，城市和城市群競爭日趨激烈，上海引領提升都市圈首位度面臨迫切要求

1、中國區域發展格局將在均衡推進基礎上轉向“兩線四點”的率先發力，而且聚焦核心城市和城市群的趨勢會愈加明顯

十八大以后，中國經濟逐步由高速增長階段轉向高質量發展階段，相繼提出京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、設立海南自貿試驗區和自由貿易港、長三角一體化發展等戰略部署。這些部署構成了中國開放型經濟的新格局。與此同時，中國的區域發展正從東中西部地區全域推進，轉變為現階段的“兩條線四個點”重點突破，即一帶一路、長江經濟帶“兩線”，京津冀、粵港澳、海南和長三角“四點”。區域格局的變化既是人類活動規律的體現，也是新時期經濟發展的需求。聯合國世界城市化人口地圖顯示，隨著城市化的不斷加深，越來越多的人口集中在“巨型區域”，核心城市和城市群成為既可以合理高效地進行產業布局和要素配置，又可以有效疏解特大城市的人口、交通、環境等問題，從而引領未來競爭的首發區域。

課題組預計，未來五年中國核心城市和城市群規模經濟效應將逐步顯現，各區域板塊將進一步聚焦核心城市和城市群建設，基礎設施密度和網絡化程度全面提升，創新要素快速集聚，新主導產業快速發展，區域內水平分工帶來整體國際競爭力的快速提升，將成為引領中國高質量發展的重要動力源。

2、城市之間競爭更加激烈，上海城市首位度受到較大沖擊

當前國內大城市之間的競爭日趨激烈，2018年GDP超過一萬億的城市有16個，人口過千萬的城市則有15個，GDP破萬億、人口超千萬的城市有10個（上海、北京、廣州、深圳、天津、蘇州、重慶、武漢、成都、鄭州）。2018年深圳市GDP突破2.4萬億，杭州憑借新經濟的蓬勃發展，在城市產業與生活信息化、數據化、移動化等多方面處于領先位置。

上海作為全國經濟首位城市，地位不斷受到沖擊。一方面，上海面臨區域內城市的競爭。GDP超過一萬億的城市中6個（上海、蘇州、杭州、南京、無錫、寧波）處于長三角地區，2個處于粵港澳大灣區（廣州、深圳），2個處于京津冀地區（北京、天津）。相較其他兩個城市群，上海經濟地位受到更多區域內城市的沖擊，這對上海樹立長三角中心城市地位，強化要素配置能力提出了挑戰。

另一方面，上海面臨其他區域龍頭城市的競爭。2019年上半年上海GDP增速為5.9%，而北京和深圳的GDP增速為6.3%和7.4%，均高于上海。歷數紐約、倫敦、東京等國際大都市圈，其核心城市經濟體量均處于世界領先水平，原因在于龍頭城市的經濟體量一定程度上代表了都市圈的經濟實力和要素配置效率，因此長三角地區未來和國內外各大都市圈競爭，必然要求上海在經濟實力上能和國內外頂級都市一較高下。

3、上海應致力于提升都市圈首位度，以此作為長三角一體化的重要舉措

國際經驗表明，隨著城市化的不斷發展，經濟首位城市的首位度普遍持續下降，紐約、倫敦和東京等國際大都市均是如此，但這些城市都在國家城市化的深度發展中逐步形成以它們為核心的都市圈，并帶領這些一體化發展的巨型區域參與全球競爭。

2018年粵港澳大灣區GDP總量10.9萬億元，占全國12%，GDP超萬億的城市2個；京津冀地區GDP總量8.5萬億元，占全國9%，GDP超萬億的城市2個；而長三角城市群GDP總量則高達21萬億元，占全國23%，GDP超萬億的城市6個，經濟體量和大型城市數量均遠超其他兩個城市群。未來較長時期內，代表中國參與全球競爭的巨型區域將首推發展程度最高的長三角城市群。因此，上海應當致力于提升都市圈首位度，將此作為長三角地區一體化高質量協同發展的重要舉措，引領長三角城市群代表中國參與國際要素和資源的競爭。

（本課題報告完成于2019年10月，未包含對新冠肺炎疫情的影響因素評估，特此聲明。）