——兼評(píng)公務(wù)員從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)簽訂的合同有效

原創(chuàng) 程青松律師 WeLAW

「案情簡(jiǎn)介」

2011年6月22日，康風(fēng)江、劉超與郭某三人簽訂《合伙協(xié)議》，約定開(kāi)發(fā)依蘭縣第三糧庫(kù)房屋，合作方式為三人各占一股，經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)資金全部為借款，盈余按比例分配，債務(wù)由三人共同承擔(dān)。

2014年7月28日，郭某因故退出合伙，三人簽訂退伙協(xié)議，就有關(guān)郭某合伙期間的收益補(bǔ)償三人達(dá)成一致意見(jiàn)。

2014年9月15日，康風(fēng)江與劉超簽訂協(xié)議書(shū)（以下稱(chēng)《二人解除協(xié)議》）確認(rèn)：合伙期間劉超出資20,000,000元，應(yīng)收利息21,000,000元，合計(jì)41,000,000元。同日，依據(jù)該協(xié)議康風(fēng)江為劉超出具41,000,000元借據(jù)一份，并注明“暫借款月息2%”。雙方還約定了康風(fēng)江償還劉超本金、利息的時(shí)間。

后因《二人解除協(xié)議》的履行問(wèn)題，劉超提起訴訟，請(qǐng)求康風(fēng)江給付本金和利息。哈爾濱市中級(jí)人民法院一審按民間借貸審理，判決康風(fēng)江償還劉超借款本金15,936,600元及相應(yīng)利息。

康風(fēng)江不服一審判決，認(rèn)為本案為合伙協(xié)議清算糾紛而非民間借貸糾紛，劉超作為國(guó)家公職人員與康風(fēng)江簽訂合伙協(xié)議依據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)公務(wù)員不得從事或參與盈利活動(dòng)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，遂提起上訴。黑龍江省高院經(jīng)審理，駁回了康風(fēng)江的上訴，維持原判。

康風(fēng)江向最高人民法院提起再審申請(qǐng)。

「裁判結(jié)果」

最高法院經(jīng)審查，駁回了康風(fēng)江的再審申請(qǐng)。

「裁判理由」

黑龍江省高院二審認(rèn)為，《二人解除協(xié)議》明確約定該協(xié)議簽訂目的是為解除雙方合伙關(guān)系，劉超退出合伙關(guān)系，投入資金通過(guò)借款的方式予以返還，雙方合伙關(guān)系轉(zhuǎn)化為民間借貸關(guān)系。

關(guān)于康風(fēng)江主張劉超系公務(wù)員，案涉合同無(wú)效的問(wèn)題，黑龍江省高院認(rèn)為，《公務(wù)員法》有關(guān)公務(wù)員不得從事或參與盈利活動(dòng)的規(guī)定系加強(qiáng)公務(wù)員管理，約束公務(wù)員行為的管理性強(qiáng)制性規(guī)定，非效力性強(qiáng)制性規(guī)定，不能作為確認(rèn)本案合同效力的依據(jù)。

最高法院審查認(rèn)為，康風(fēng)江同意劉超退出合伙并向其出具借據(jù)的行為合法有效，《二人解除協(xié)議》為當(dāng)事人清算達(dá)成的債權(quán)債務(wù)協(xié)議，一審、二審法院認(rèn)定本案為民間借貸糾紛并無(wú)不當(dāng)。

關(guān)于劉超公務(wù)員身份的問(wèn)題，最高法院認(rèn)為，《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員不得從事或參與營(yíng)利性活動(dòng)的規(guī)定，是管理性禁止性規(guī)范，而非效力性強(qiáng)制性規(guī)范，公務(wù)員若違反了該規(guī)范，應(yīng)由其管理機(jī)關(guān)追究其相應(yīng)責(zé)任，但并不影響公務(wù)員作為民事主體簽訂合同的效力。

「律師評(píng)析」

一、關(guān)于當(dāng)事人因其他法律關(guān)系形成的借條應(yīng)如何處理

商業(yè)實(shí)踐中，當(dāng)事人從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的法律行為，有時(shí)難以區(qū)分其法律關(guān)系，比如企業(yè)融資中，投資方與企業(yè)方的“明股實(shí)債”交易，到底應(yīng)認(rèn)定為股權(quán)投資，還是借款債權(quán)，有時(shí)難以辨認(rèn)，需要綜合判斷，并且區(qū)分內(nèi)外部關(guān)系，具體可參見(jiàn)筆者另一篇文章《“九民紀(jì)要”視角下“明股實(shí)債”的權(quán)利實(shí)現(xiàn)》。

比如有些買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，或者合伙關(guān)系，當(dāng)事人對(duì)貨物買(mǎi)賣(mài)價(jià)款或者合伙出資款出具欠條、借條，當(dāng)爭(zhēng)議發(fā)生后，是按買(mǎi)賣(mài)法律關(guān)系處理，還是合伙法律關(guān)系處理。很顯然，案件當(dāng)事人之間的基礎(chǔ)法律關(guān)系是買(mǎi)賣(mài)或者合伙，而非借貸，欠條、借條指向的是貨款或者出資款，并沒(méi)有改變當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，仍然應(yīng)當(dāng)按其基礎(chǔ)法律關(guān)系以買(mǎi)賣(mài)或者合伙法律關(guān)系進(jìn)行審理。

《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第十五條第一款規(guī)定，原告以借據(jù)、收據(jù)、欠條等債權(quán)憑證為依據(jù)提起民間借貸訴訟，被告依據(jù)基礎(chǔ)法律關(guān)系提出抗辯或者反訴，并提供證據(jù)證明債權(quán)糾紛非民間借貸行為引起的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)查明的案件事實(shí)，按照基礎(chǔ)法律關(guān)系審理。

但是，如果當(dāng)事人解除原法律關(guān)系，并進(jìn)行清算，或在原法律關(guān)系的基礎(chǔ)進(jìn)行清算，清算結(jié)束后，就相應(yīng)款項(xiàng)重新出具欠條、借條，確認(rèn)為借款的，原法律關(guān)系則轉(zhuǎn)化為借款法律關(guān)系，應(yīng)按借款債權(quán)處理。

《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第十五條第二款規(guī)定，當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解、和解或者清算達(dá)成的債權(quán)債務(wù)協(xié)議，不適用該條第一款的規(guī)定。

二、關(guān)于公務(wù)員違反規(guī)定從事或參與營(yíng)利性活動(dòng)簽訂的合同效力

《民法總則》第一百五十三條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外，違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。

《合同法》第五十二條規(guī)定，有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

合同法司法解釋(二)將《合同法》第五十二條規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”限縮為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，其中第十四條規(guī)定，合同法第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》又進(jìn)一步提出了“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”的概念，其中第15條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)《合同法解釋(二)》第十四條規(guī)定注意區(qū)分效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定，違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效；違反管理性強(qiáng)制規(guī)定的應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認(rèn)定其效力。

強(qiáng)制性規(guī)定，分為效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定，違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效。管理性規(guī)定，以禁止行為為目的，并不以否定行為的法律效力為目的，違反管理性強(qiáng)制規(guī)定，合同不一定無(wú)效。

2019年9月11日最高法院審議通過(guò)的《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（以下稱(chēng)“九民紀(jì)要”）第30條規(guī)定，人民法院在審理合同糾紛案件時(shí)，要慎重判斷“強(qiáng)制性規(guī)定”的性質(zhì)，特別是要在考量強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的法益類(lèi)型、違法行為的法律后果以及交易安全保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上認(rèn)定其性質(zhì)。

“九民紀(jì)要”指出，下列強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定：涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的，交易標(biāo)的禁止買(mǎi)賣(mài)的（如人體器官、毒品、槍支），違反特許經(jīng)營(yíng)規(guī)定的（如場(chǎng)外配資），交易方式嚴(yán)重違法的（如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式的），交易場(chǎng)所違法的（如在批準(zhǔn)的交易場(chǎng)所之外進(jìn)行期貨交易）。

而關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍、交易時(shí)間、交易數(shù)量等行政管理性質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定，“九民紀(jì)要”認(rèn)為，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”。

上文《民法總則》第一百五十三條的表述“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外”，看起似乎有點(diǎn)難以理解。《民法總則》該條第一個(gè)“強(qiáng)制性規(guī)定”指的是效力性強(qiáng)制性規(guī)定，第二個(gè)“強(qiáng)制性規(guī)定”指的是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，“九民紀(jì)要”起草者認(rèn)為，《民法總則》該條關(guān)于“強(qiáng)制性規(guī)定”，盡管在表述上與合同法有所不同，但其精神內(nèi)核并沒(méi)有變。

區(qū)分某一強(qiáng)制性規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)定，還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，是一個(gè)法律難點(diǎn)，很難憑一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)加以界定，需要綜合認(rèn)定，進(jìn)而確定合同是有效還是無(wú)效。“九民紀(jì)要”起草者分析指出，只有公法上的強(qiáng)制性規(guī)定，才可能是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，主體違法原則上不應(yīng)認(rèn)定合同無(wú)效。

在本文上述案例中，劉超身為公務(wù)員，違反《公務(wù)員法》的規(guī)定從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，所簽訂的合同的效力，要看《公務(wù)員法》關(guān)于禁止公務(wù)員從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)的規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)定，還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定。《公務(wù)員法》系公法自不必說(shuō)，《公務(wù)員法》該條規(guī)定是對(duì)行為主體的規(guī)定，屬于主體行為規(guī)范的范疇，而非禁止法律行為本身。并且，公務(wù)員從事、參與營(yíng)利性活動(dòng)，一概否定其法律效力，還會(huì)傷及第三人的合法權(quán)益。因此，認(rèn)定《公務(wù)員法》關(guān)于禁止公務(wù)員從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的規(guī)定是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，是妥當(dāng)?shù)模珓?wù)員違反該條規(guī)定簽訂的合同應(yīng)為有效。至于公務(wù)員違反《公務(wù)員法》，從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其依照《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定加以處罰。

「案件來(lái)源」

康風(fēng)江與劉超民間借貸糾紛再審審查與審判監(jiān)督案

案號(hào)：(2017)最高法民申3637號(hào)

「相關(guān)法律」

《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》

第十五條 原告以借據(jù)、收據(jù)、欠條等債權(quán)憑證為依據(jù)提起民間借貸訴訟，被告依 據(jù)基礎(chǔ)法律關(guān)系提出抗辯或者反訴，并提供證據(jù)證明債權(quán)糾紛非民間借貸行為引起的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)查明的案件事實(shí)，按照基礎(chǔ)法律關(guān)系審理。

當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解、和解或者清算達(dá)成的債權(quán)債務(wù)協(xié)議，不適用前款規(guī)定。

《公務(wù)員法》

原第五十三條 公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為：……（十四）從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)。

已修改為：

現(xiàn)第五十九條：公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，不得有下列行為：……（十六）違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)。

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