新冠肺炎疫情對各國治理體系和治理能力帶來考驗。三月底，習近平總書記在浙江考察時指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化,必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。”

近年來，中國各地政府在城市治理現代化方面做了諸多探索。但是，中城市治理能力如何進一步提升？我們如何更系統地理解“城市治理現代化”這一概念并探索其可能性？針對以上問題，上海交通大學中國城市治理研究院聯合國際與公共事務學院共同主辦“中國城市治理”工作坊之“城市治理現代化”專題研討會。十位城市治理專業學者在線分享了自己的研究與觀察。

原中國行政管理學會執行副會長高小平表示，新冠疫情的防控進入常態化階段，如何建立常態管理和應急管理相結合的城市治理體系已經成為當前研究的一個重大命題，也是國家治理現代化、城市治理現代化中一項戰略性、前瞻性、長期性的任務。現代化城市治理體系可以從制度、能力、績效、方法四個方面進行再思考和優化。韌性、可持續性、平衡性等關鍵詞被學者多次提及，被視為治理現代化的重要標志。

城市治理需要回應的五大命題

中國人民大學公共管理學院教授何艷玲勾勒了城市性、現代化、城市治理與國家治理之間的關系。她認為，中國在從鄉村中國走向城市中國、現代中國的過程中，城市成為國家發展的主要機制、國家治理的主要場所以及人民美好生活的主要場景——城市承載著重要的國家使命和時代使命，這是城市治理發展成為重要議題的根本前提。

城市治理的進程與城市性密切相關，從這一角度出發，何艷玲提出城市治理需要回應五大命題。

首先，生產和生活活動在特定空間內“聚集”是城市區別于鄉村的基本特征。從經濟層面而言，聚集意味著更多剩余利潤，因此資本更傾向于流向城市，從而產生更多城市社會分化與不同城市空間的分化。城市治理的第一個命題就是如何在政策、制度層面回應“分化”。

其次是如何回應由聚集帶來的“擁擠”。從社會緯度而言，聚集會帶來擁擠，這意味著有關城市空間、設施、公共服務、機會、人口管理的公共政策，其均衡性非常重要；同時，“擁擠”也會產生更大的風險，而在城市中，風險和危機具有放大、倍增和擴散的效應，因此，相關公共政策的彈性和靈活性也更為重要。

第三，由聚集帶來的社會分化必然會帶來“流動”，包括人員在空間中的物理流動以及在社會階層上的流動，因為向上流動是人的天性。而在流動的過程中，城市邊界不斷轉化，使上述“聚集”與“擁擠”問題的不確定性更加強化，因此城市治理的可持續性變得更加重要。傳統的基于區劃、居民以及職能的治理模式需要分別向區域、住民和（更整體性的）議題轉變。

第四，城市中的人們基于職業，而不是家族、宗族、血緣進行交往，這意味著城市是陌生人的共同體，社區層面的“創熟”和“自組織”對城市社會的基本穩定性具有重要意義。也就是說，城市治理要回應不同人的“差異性”，鼓勵人們在社區層面構建行動的共同體，如此當面臨危機時，比如此次新冠肺炎危機，社區有基本的信任和自組織能力捍衛生命共同體。

第五，“空間”對我們理解城市非常重要，因為集聚所帶來的稀缺，使空間不僅是一種資源，同時也是一種重要權力。因此，任何未考慮空間的制度、政策不能被視為城市治理，因為城市治理就是回應稀缺空間中的聚集，及其所帶來的一系列經濟與社會問題。具體來看，回應“空間”包括大尺度規劃、小尺度營造、空間分配正義等問題。

何艷玲指出，城市性的本質就是現代性，而城市治理現代化的本質是中國國家治理的現代化。上述五個城市治理的命題構成所謂的現代性問題，但中國傳統的基于鄉村社會、計劃社會、靜態社會建立的理念、制度和政策，并未很好地與之相匹配。中國目前處于農業社會、城市社會、數字社會的“三社共時態”，而數字社會價值觀的碎片化更增加了城市治理的復雜性，在此意義上，城市治理的深層機制在于價值觀的重新整合。

城市治理現代化怎么做？

針對“城市治理現代化”的命題，上海交通大學中國城市治理研究院副院長陳高宏從優化治理的結構、主體、工具與價值四個方面進行了剖析與思考。

陳高宏認為，城市治理現代化首先要優化治理結構。傳統縱向、垂直、金字塔型的治理結構如何適應愈加橫向、扁平化的網狀社會？分散的、部門化的治理結構如何與隨機整合的流動社會相適應？靜態、相對固定的組織結構如何與動態、開放、信息化的社會相適應？線性化、簡單的結構如何與促綜復雜的利益社會相適應？這些都是治理者需要思考的問題。

中國的科層結構在“集中力量辦大事”時具有優勢，但是在解決老百姓的“小事”時顯得捉襟見肘。垃圾、綠化、停車、社區糾紛等問題通常需要跨部門、跨法規處理，目前城市治理在對老百姓的及時回應度上還有提升空間，治理結構需要體現政府整體化、協同化的政策。

雖然當前治理的層級結構明顯，但基層通常面對千差萬別的情況，因此，需要解決統一的組織調動和因地制宜的靈活性、彈性之間的矛盾，把目標導向和實踐導向、問題導向、需求導向、功能導向相結合，增加基層一線靈活處置的能力。同時，要進一步發揮人大的法律監督、政協的民主監督、社會監督、輿論監督的作用，以減少政策在自上而下貫徹中因信息不對稱、不充分導致的形式主義、官僚主義。

其次，中國社會要進入現代化，必須要過自治、共治的門檻。城市的秩序并不是單方面構建，而是各個主體選擇、碰撞、調整的結果，因此韌性城市建設、復雜社會治理需要多主體參與，新冠肺炎疫情中，社區、企業、自組織不同程度地發揮了社會主體的作用。原子化的個人只有組織起來才叫人民，人民才能當家作主，而社會主體培育和孵化的過程是城市現代化要解決的重要問題。

再次，工具改進帶動了人類社會的每次進步，因此現代化社會治理一定要應用現代科技。互聯網、大數據、云計算等已經深深嵌入我們的生活，但在實際應用中，智慧城市的“智慧”并沒有完全展現，如何解決機構之間的協同，政府、社會等各網絡的溝通是關鍵。同時，我們要考慮工具現代化可能面臨的挑戰，比如高科技是否會導致管理異化。

最后，人是有價值、道德的社會性和精神性的產物，城市治理現代化的最高境界就是人的思想、價值的現代化，比如人們在現代城市價值體系建設中是否能達成很多共識，建立法治、規則、權利與義務平等意識，講自愿精神、公民精神。因此，城市治理現代化是價值凝聚、重塑的過程。

陳高宏指出，中國城市現代化的建設，必須通過價值觀的建設和凝聚克服科層制帶來的離心傾向。傳統上，中國人以家庭為單位的價值觀凝聚比較成功，抗疫中的小共同體建設、熟人社會營造也較好，此類共同體價值的凝聚都是現代社會的組成部分。

此外，在城市發展的進程中，人們對現代城市的認識不斷深化，在現代性面前可能感到自己非常有限。但是通過多學科參與，通過社會方方面面的有效溝通與互動，我們或許可以不斷逼近對現代性的準確認識。

城市治理如何評估：從績效到質量

當前，中國城市治理呈現出一種高績效的增長狀態——城市人口不斷增加、經濟不斷增長、功能日趨完善、公共服務有效供給……但是對城市治理“高績效”的追求也帶來了人口擁擠、交通阻塞、就業困難、住房緊張、貧富兩極分化、生態破壞等問題。四川大學公共管理學院教授夏志強認為，需要反思城市治理績效這一概念，矯正城市治理中效率至上的管理主義傾向，回歸人本主義的城市治理本質，關注城市公民對美好生活的需求，因此，城市治理的評估標準應從績效向質量轉變。

夏志強指出，“績效”（performance）的概念借鑒自企業管理，運用到公共管理領域通常指政府部門在積極履行公共責任過程中獲得的公共產出最大化——無論如何強調過程和價值，結果導向是城市治理績效最明顯的特征。通過城市政府行為對城市治理效果進行評價，判斷的是城市政府作為治理主體本身的效果，因此，城市治理績效作為衡量城市治理效果的具體概念從本質上是一個“政府本位”的邏輯，如果說“人民是城市的主人”，那這一概念過于強調了城市政府的行為與結果。

中國城市現階段發展所面臨的挑戰是，城市治理績效評價與城市公民的需求之間存在嚴重斷裂，需要尋找一種介質來實現政府行動與居民需求的有效對接。

從語義學角度看，“質量”（quality）一詞的含義比較清晰，意指“優秀的等級或程度”。二十世紀八十年代之前，人們對質量的認知主要集中在產品本身；八十年代之后，關注點拓展至質量是否滿足顧客的期望；進入二十一世紀，對質量的理解進一步延伸為產品出廠進入市場后給“社會”（即顧客及利益相關方）帶來的損失程度。因此，提供給客戶他們想要的，同時避免他們不想要的，是評估質量的關鍵。

傳統的城市治理強調政府對城市公共行政和公共事務的權威性管理，重點關注政府自身的目標，而現代的城市治理則強調城市政府應該通過發展與利益相關者之間的合作關系，進而實現城市公共利益的最大化，這種對城市治理各個利益相關者的關注與質量概念演變趨勢所體現的對所有相關方利益的重視不謀而合。

在此基礎之上，夏志強提出，城市治理質量是指城市治理過程和結果，與城市治理相關規定要求和城市公民需求之間的適切程度。城市治理在處理公共事務和解決公共問題的同時還承載著多種公共使命和公共責任。基于此，夏志強認為，城市治理質量不僅具有這種交互、模糊、多元等內在固有屬性，同時還具有參與、法治、責任、回應、服務及公平正義等外界賦予它的價值屬性，因此城市治理質量所反映的是一種城市治理整體性的品格。

城市治理質量所反映的“吻合程度”，首先是城市治理過程和結果滿足城市治理內在相關規定要求的程度。城市治理相關規定要求主要是指城市治理過程中必須遵照執行的特定要求，一般在有關城市治理的法律、法規、政策、制度，以及相關報告等文件中載明，不僅公開可查，且對治理主體具有明確的約束力。

其次，城市治理質量所反映的“吻合程度”，還要涵括城市治理過程和結果滿足城市公民需求的程度。此外，“吻合程度” 還指城市治理追求卓越，努力規避其不良后果 對城市治理相關規定要求和城市公民需求的損害程度。

最后，城市治理質量的核心內容是反映城市公民需求的滿足程度。公民的心理預期與心理滿足程度也應該納入城市治理質量的評價。