世界范圍內(nèi)的石油供給過(guò)剩和新冠疫情沖擊下的需求疲軟導(dǎo)致國(guó)際油價(jià)跌至歷史谷底，有機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)年內(nèi)油價(jià)將維持30美元左右的低位，相當(dāng)于2014至2016年油價(jià)下跌期間的谷底水平。沙特拒絕減產(chǎn)引發(fā)的石油價(jià)格戰(zhàn)被認(rèn)為是為了擠出美國(guó)頁(yè)巖油公司進(jìn)而鞏固自身石油市場(chǎng)份額的策略，如今的油價(jià)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于頁(yè)巖油公司自身的盈虧平衡價(jià)格，給頁(yè)巖油公司帶來(lái)極大的財(cái)務(wù)壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)頁(yè)巖油企業(yè)公共及私人債務(wù)已經(jīng)逼近3000億美元，頁(yè)巖油生產(chǎn)商在2014-2016年油價(jià)低迷期間欠下的債務(wù)也面臨集中到期。2019年，美國(guó)和加拿大共有42家油氣勘探和生產(chǎn)公司破產(chǎn)，較2018年的28家增加了50%，相較之下沙特的石油生產(chǎn)成本則價(jià)僅為9美元，仍大大低于目前油價(jià)水平。沙特的石油市場(chǎng)主導(dǎo)國(guó)地位將得以延續(xù)，但石油價(jià)格的低迷和新冠疫情將進(jìn)一步惡化包括沙特在內(nèi)石油出口國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況，為該國(guó)正在進(jìn)行的改革帶來(lái)不確定性。

沙特等中東產(chǎn)油國(guó)財(cái)政高度依賴(lài)石油產(chǎn)業(yè)為主的租利收入，而不是制造業(yè)等生產(chǎn)性活動(dòng)產(chǎn)生的收入，并且將獲取的租利主要分配給民眾作為福利支出而不是投入到再生產(chǎn)中，導(dǎo)致國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度不均衡、財(cái)政支出只升不降的路徑依賴(lài)問(wèn)題。產(chǎn)油國(guó)的這種政治經(jīng)濟(jì)體制被稱(chēng)為“食利國(guó)家”，它與歷史上殖民者在這些國(guó)家攫取油氣資源、掠奪人力資本造成的遺產(chǎn)有較大關(guān)系，也是這類(lèi)國(guó)家的統(tǒng)治集團(tuán)為了維持自身統(tǒng)治而主動(dòng)選擇的結(jié)果。由于食利國(guó)家統(tǒng)治者可以直接獲取租利，這類(lèi)國(guó)家往往征稅能力較低，導(dǎo)致國(guó)民政治代表意識(shí)欠缺，國(guó)家政治制度發(fā)展滯后。例如沙特等海灣君主國(guó)至今依然由部落式的王室家族統(tǒng)治，國(guó)民和國(guó)家之間有一種不參與政治換取福利的隱性契約，這是海灣食利國(guó)家得以長(zhǎng)期穩(wěn)定的主要原因。

歷史上油價(jià)暴跌曾在某些食利國(guó)家引起過(guò)嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩，遠(yuǎn)的如1986年石油供應(yīng)過(guò)剩引發(fā)的埃及警察叛亂、阿爾及利亞騷亂等政治危機(jī)，近的有2005年也門(mén)和2007年約旦的騷亂，均是由于這些國(guó)家財(cái)政收入驟減被迫削減社會(huì)補(bǔ)貼支出所致（具體可參見(jiàn)筆者《精英斗爭(zhēng)、石油食利和認(rèn)同危機(jī)：阿爾及利亞的轉(zhuǎn)型困境》）。從歷史上來(lái)看，食利國(guó)家削減補(bǔ)貼容易引發(fā)占人口數(shù)量較大的貧困人群不滿(mǎn)，而隱性契約被破壞還會(huì)導(dǎo)致廣大中產(chǎn)階層在內(nèi)的民眾進(jìn)一步爭(zhēng)取自身政治權(quán)利，進(jìn)而造成社會(huì)沖突動(dòng)蕩。為了維持社會(huì)穩(wěn)定，削減福利政策成為了當(dāng)政者需要審慎考慮的選項(xiàng)。沙特等相對(duì)財(cái)政富裕的海灣國(guó)家有能力持續(xù)給國(guó)民提供補(bǔ)貼，令這些國(guó)家在2014-2016年這波油價(jià)低迷期得以維持穩(wěn)定，沙特就在阿拉伯之春發(fā)生后進(jìn)一步提高了國(guó)家補(bǔ)貼支出，有效緩解了國(guó)內(nèi)住房和就業(yè)等重要民生壓力。然而財(cái)政被補(bǔ)貼所大量占用限制了國(guó)家采取財(cái)政調(diào)控政策的能力，不利于通過(guò)投資等方式對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)。

沙特國(guó)王薩勒曼早在2015年9月就試圖對(duì)政府機(jī)關(guān)的開(kāi)支收緊管控，大幅限制了政府采購(gòu)和削減公務(wù)員補(bǔ)貼。隨后沙特政府更是削減了油價(jià)補(bǔ)貼，大幅提高了國(guó)內(nèi)油價(jià)水平，并且開(kāi)始向國(guó)內(nèi)征收5%增值稅。沙特近年來(lái)大刀闊斧的補(bǔ)貼改革很難不引起反彈，尤其是沙特龐大的政府和國(guó)有部門(mén)群體中普遍抱怨生活不如以前，也有王室成員也對(duì)日益受限的開(kāi)支不滿(mǎn)，以至于出現(xiàn)王室成員公開(kāi)示威要求取消停止為王室成員支付水電費(fèi)的命令的情況。

此次新冠疫情不僅造成油價(jià)低迷，更嚴(yán)重影響了中東國(guó)家傳統(tǒng)收入來(lái)源的旅游業(yè)和勞務(wù)輸出。預(yù)計(jì)中東的旅游業(yè)年內(nèi)迎來(lái)08年金融危機(jī)以來(lái)最大降幅, 經(jīng)濟(jì)低迷更使得勞務(wù)輸出需求降低，中東國(guó)家收入均受到較大程度影響，國(guó)際貨幣基金組織預(yù)計(jì)中東年內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)3%，沙特經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.9%。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，沙特削減了約5%的財(cái)政預(yù)算，大量削減資本支出投資項(xiàng)目，近期還將原有5%的增值稅率上調(diào)了兩倍，同時(shí)允許私營(yíng)企業(yè)減薪40%，國(guó)際貨幣基金組織預(yù)計(jì)沙特在落實(shí)相關(guān)財(cái)政節(jié)流政策后盈虧平衡油價(jià)降低至83美元左右，但仍大幅高于目前油價(jià)水平，無(wú)法在不消耗存量財(cái)政儲(chǔ)備情況下覆蓋它的開(kāi)支。鑒于沙特坐擁雄厚的財(cái)政儲(chǔ)備，短期內(nèi)不太可能發(fā)生嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題，但長(zhǎng)期石油供應(yīng)過(guò)剩導(dǎo)致油價(jià)將難以上行至沙特的盈虧平衡點(diǎn)，財(cái)政儲(chǔ)備必將持續(xù)減少，制約沙特的經(jīng)濟(jì)政策回旋能力，進(jìn)而影響沙特社會(huì)穩(wěn)定。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，產(chǎn)油國(guó)主要通過(guò)主權(quán)財(cái)富基金的形式實(shí)現(xiàn)收入多元化，平滑國(guó)際大宗商品周期帶來(lái)的收支風(fēng)險(xiǎn)。最早的產(chǎn)油國(guó)主權(quán)財(cái)富基金由科威特于1950年代設(shè)立，是政府以石油收入出資發(fā)起設(shè)立的基金，它通過(guò)多元化投資達(dá)到國(guó)家資本的保值增值，并將獲得的收益在必要時(shí)彌補(bǔ)財(cái)政缺口。目前中東、非洲和中亞等地的產(chǎn)油國(guó)普遍設(shè)立了石油主權(quán)財(cái)富基金，其中北歐產(chǎn)油國(guó)挪威的主權(quán)財(cái)富基金被認(rèn)為是其中較為成功的模式。該基金保持了較高的行政獨(dú)立性和透明度，作為央行的一個(gè)獨(dú)立部門(mén)由財(cái)政部監(jiān)管，并受挪威議會(huì)監(jiān)督，且基金的所有投資內(nèi)容都會(huì)在網(wǎng)上對(duì)外公開(kāi)。基金還有嚴(yán)格的預(yù)算約束機(jī)制，政府不能從中提取超過(guò)基金預(yù)期年化回報(bào)率 4%的收益，確保基金收益不會(huì)被透支攫取。該基金從石油和天然氣資產(chǎn)獲取的收益占基金總收益不到一半，大部分收益是通過(guò)投資股票證券和房地產(chǎn)等資產(chǎn)獲得，對(duì)滿(mǎn)足該國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求發(fā)揮了有效作用。挪威主權(quán)財(cái)富基金1998年以來(lái)的平均年化回報(bào)率為5.5%。該基金2019年年報(bào)顯示，受益于投資美國(guó)頭部上市公司股票等資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了19.95%的年化投資回報(bào)率，收益達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的1.69萬(wàn)億挪威克朗。

與正在剝離油氣資產(chǎn)的挪威主權(quán)財(cái)富基金形成對(duì)比的是沙特的主權(quán)財(cái)富基金公共投資基金（PIF）近期正積極購(gòu)入英荷殼牌、法國(guó)道達(dá)爾等石油龍頭企業(yè)資產(chǎn)，此舉被認(rèn)為是沙特抄底被低估的國(guó)際石油產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的財(cái)務(wù)投資行為，但也不排除沙特正計(jì)劃通過(guò)購(gòu)入國(guó)際石油產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)以進(jìn)一步整合國(guó)際石油產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)沙特在石油市場(chǎng)的議價(jià)權(quán)力。PIF成立于1970年，最初主要是為沙特國(guó)內(nèi)的油氣和電力項(xiàng)目提供融資。自從沙特新一代實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人王儲(chǔ)薩勒曼提出沙特改革藍(lán)圖的“2030愿景”計(jì)劃以來(lái)，PIF成為了其主要政策工具之一，被歸入沙特經(jīng)濟(jì)和發(fā)展事務(wù)委員會(huì)（CEDA）管理。PIF承載著沙特當(dāng)局改革單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的厚望，投資沙特境內(nèi)的重大項(xiàng)目并涉足全球金融資產(chǎn)，其中包括沙特“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”未來(lái)城項(xiàng)目、美國(guó)黑石集團(tuán)旗下的基建投資基金和日本軟銀愿景基金等。由于缺乏資金等原因，目前旨在發(fā)展沙特新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的未來(lái)城項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。PIF在全球資本市場(chǎng)的投資也并不理想，所投資的軟銀集團(tuán)愿景基金已虧損20億美元，黑石集團(tuán)旗下的基建投資基金等其他投資亦處于虧損中，暴露了PIF專(zhuān)業(yè)投資水平不足的問(wèn)題，比如投資過(guò)于集中在高風(fēng)險(xiǎn)的初創(chuàng)企業(yè)，而這些并不是政府基金所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域。PIF的管理體制高度官僚化和本土化，在王儲(chǔ)這號(hào)政治實(shí)權(quán)人物主導(dǎo)下存在“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的問(wèn)題，國(guó)際化的外部顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)作用有限，難以適應(yīng)多變的市場(chǎng)環(huán)境。

受疫情影響全球資產(chǎn)價(jià)格大幅下跌，PIF投資收益亦將受到影響。王儲(chǔ)薩勒曼為沙特經(jīng)濟(jì)多元化制定的“2030愿景”計(jì)劃很大程度上依賴(lài)于PIF以及沙特主要石油公司沙特阿美部分首次公開(kāi)募股（IPO）所產(chǎn)生的收入，PIF投資收益減少和低油價(jià)對(duì)沙特阿美公司構(gòu)成的股價(jià)壓力，將不利于“2030愿景”的項(xiàng)目融資，沙特因此不得不削減投資預(yù)算對(duì)內(nèi)開(kāi)始財(cái)政緊縮政策。為滿(mǎn)足“2030愿景”計(jì)劃要求，沙特政府目前正積極尋求國(guó)際資本市場(chǎng)的銀團(tuán)貸款補(bǔ)充資本，這勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步改變沙特的財(cái)政結(jié)構(gòu)狀況。此外，目前沙特貨幣里亞爾的匯率實(shí)行與美元綁定的固定聯(lián)系匯率，美聯(lián)儲(chǔ)持續(xù)引導(dǎo)美元下跌將進(jìn)一步降低沙特的外匯儲(chǔ)備。

沙特過(guò)去的統(tǒng)治者都認(rèn)識(shí)到石油租利減少是王國(guó)長(zhǎng)治久安的灰犀牛風(fēng)險(xiǎn)，根本解決途徑只有改革沙特的石油依賴(lài)型經(jīng)濟(jì)，形成產(chǎn)業(yè)多元化可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。事實(shí)上，從二十世紀(jì)七十年代至新世紀(jì)的頭十年間，沙特的油氣產(chǎn)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重逐漸有所降低，制造業(yè)比重也上升到10%左右。前任國(guó)王阿卜杜拉阿齊茲時(shí)期沙特就積極改革監(jiān)管政策促進(jìn)外資流入和發(fā)展公私合營(yíng)（PPP）的大型項(xiàng)目，增強(qiáng)了沙特多元化產(chǎn)業(yè)資本的基礎(chǔ)。現(xiàn)任王儲(chǔ)薩勒曼提出的 “2030愿景”是這個(gè)國(guó)家持續(xù)改革努力的延續(xù)，它有著更為激進(jìn)的改革目標(biāo)，試圖用油氣產(chǎn)業(yè)私有化、建立新產(chǎn)業(yè)城和產(chǎn)業(yè)投資等手段拉動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。目前除了融資的不確定因素，王儲(chǔ)薩勒曼的“2030愿景”更面臨勞動(dòng)力缺乏、行政能力不足和精英抵制的挑戰(zhàn)。

首當(dāng)其沖的是來(lái)自沙特勞動(dòng)力市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。沙特人口結(jié)構(gòu)與其他中東國(guó)家一樣以年輕人為主，且擁有世界前列的人口增長(zhǎng)率，但人口勞動(dòng)參與率較低，年輕人失業(yè)率常年高達(dá)30%。沙特較高的失業(yè)率一方面是由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，除公共部門(mén)之外缺乏足夠的工作機(jī)會(huì)，同時(shí)也是長(zhǎng)期高福利環(huán)境下形成的勞動(dòng)文化帶來(lái)的結(jié)果，很多受過(guò)良好教育的沙特人寧愿“自愿失業(yè)”也不參加工作。此外，沙特女性的勞動(dòng)參與率極低，受教育程度也較低，主要靠家庭供養(yǎng)生活。勞動(dòng)力參與率低的問(wèn)題極大限制了沙特的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，據(jù)估計(jì)每年給經(jīng)濟(jì)造成兩千七百多億美元的損失。為了給沙特人提供足夠就業(yè)機(jī)會(huì)，沙特勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的配額制度，政府自1970年就規(guī)定75%的勞工應(yīng)該是本國(guó)人，并應(yīng)當(dāng)獲得一家公司一半以上的薪資支出。事與愿違的是數(shù)十年來(lái)外籍勞工數(shù)量一直持續(xù)上升乃至在某些行業(yè)超過(guò)了本土勞工，加劇了國(guó)內(nèi)失業(yè)的情況，也造成了大量收入以匯款形式流到國(guó)外。沙特吸納勞動(dòng)力的主要行業(yè)是房地產(chǎn)、零售等行業(yè)，這類(lèi)行業(yè)對(duì)受過(guò)良好教育的本土勞工缺乏吸引力，且外籍勞工薪資水平普遍低于本土勞工，民營(yíng)部門(mén)由于自身利益往往不愿意遵守沙特政府的本土化勞工規(guī)定，因此外籍勞工廣泛占據(jù)了這些就業(yè)大頭行業(yè)的工作崗位。沙特本地人都傾向于進(jìn)入國(guó)有部門(mén)就業(yè)，這不利于沙特未來(lái)多元化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，畢竟未來(lái)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)主要是在民營(yíng)領(lǐng)域，若大多數(shù)沙特人不愿進(jìn)入民營(yíng)領(lǐng)域就業(yè)也無(wú)助于解決“自愿失業(yè)”問(wèn)題。因此，人力資源政策及其改革將極大影響“2030愿景”的成敗。

其次是沙特欠缺高效的行政官僚體系落實(shí)政策。沙特統(tǒng)治集團(tuán)自建國(guó)以來(lái)在對(duì)外和對(duì)內(nèi)政策上依賴(lài)于英美西方列強(qiáng)的支持，在石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上沙特就離不開(kāi)為沙特阿美公司工作的大量美國(guó)顧問(wèn)和工作人員，而大刀闊斧的改革藍(lán)圖“2030愿景”也是出自跨國(guó)咨詢(xún)公司麥肯錫公司之手，全篇都以西方人的角度為沙特的改革進(jìn)行謀劃，注重吸引外資而缺少聯(lián)系國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，被認(rèn)為是王儲(chǔ)薩勒曼展示給西方人的政績(jī)工程。沙特政府長(zhǎng)久以來(lái)有嚴(yán)重的行政碎片化問(wèn)題，政策執(zhí)行受制于各個(gè)部門(mén)的勢(shì)力范圍。自從薩勒曼被立為王儲(chǔ)后，沙特政府的官僚行政體系被日益高度集中到王儲(chǔ)及其親信手中。薩勒曼企圖通過(guò)繞過(guò)低效而腐敗的官僚體系實(shí)施政令，這固然提高了政策的執(zhí)行效率，但是正如PIF的問(wèn)題所展示的那樣這也蘊(yùn)含了高度的決策風(fēng)險(xiǎn)。更根本的問(wèn)題是雖然沙特?fù)碛宣溈襄a等國(guó)際化的顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)及藍(lán)圖規(guī)劃，但沙特沒(méi)有配套提升官僚體系整體能力的系統(tǒng)性計(jì)劃，沒(méi)有改革官員培養(yǎng)和選拔機(jī)制，缺少保證實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖需要的官僚行政人才隊(duì)伍。與此同時(shí)，王儲(chǔ)的反腐運(yùn)動(dòng)亦未能觸及沙特積弊難返的官僚體系本身，不利于改善沙特的營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府福利的持續(xù)減少疊加經(jīng)濟(jì)衰退會(huì)形成對(duì)上層政策的不滿(mǎn)和質(zhì)疑，影響官僚體系對(duì)這項(xiàng)宏偉改革愿景的支持力度。

再者是精英統(tǒng)治集團(tuán)的潛在制約。王儲(chǔ)薩勒曼雖以機(jī)構(gòu)改革、職務(wù)調(diào)整和“反腐”的手段表面上平定了政治山頭，令王室成員被迫表面上支持改革，但仍難免會(huì)受制于精英統(tǒng)治集團(tuán)尤其是沙特王室的既得利益網(wǎng)絡(luò)。沙特王室家族男性成員人數(shù)近萬(wàn)人，王室常年開(kāi)銷(xiāo)龐大大，且均通過(guò)沙特阿美等國(guó)有企業(yè)的租利列支，為此沙特阿美公司必須定期向王室繳納一筆“王室特許使用費(fèi)”，2019年這筆費(fèi)用仍達(dá)到近500億美元之巨。據(jù)悉沙特阿美未能在海外上市的一大原因就是該公司和王室之間的或明或暗的利益輸送問(wèn)題，沙特阿美等國(guó)企的私有化將意味著公司不再是只是事實(shí)上的王室私產(chǎn)，王室則必須為公司的公眾股東負(fù)責(zé)而無(wú)法再如過(guò)去任意攫取租利。“2030愿景”計(jì)劃中的諸多項(xiàng)目雖然通過(guò)外資和民營(yíng)企業(yè)投資，但這類(lèi)企業(yè)往往與王室成員有著各種利益聯(lián)系，王室成員可能以中間人或者投資者的方式直接涉足這類(lèi)項(xiàng)目，造成官商勾結(jié)的腐敗和利益輸送問(wèn)題，為新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的質(zhì)量和形象帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。薩勒曼父子改革國(guó)企、限制王室開(kāi)支措施和開(kāi)展反腐運(yùn)動(dòng)已觸及了王室成員的根本利益，若未來(lái) “2030愿景”中的承諾無(wú)法實(shí)現(xiàn)將給王室內(nèi)部的反對(duì)者以口實(shí)打擊王儲(chǔ)，為沙特未來(lái)的權(quán)力傳承增添變數(shù)，進(jìn)而動(dòng)搖沙特王室整體的統(tǒng)治根基。

在疫情這只黑天鵝的沖擊下，沙特原本旨在改革石油經(jīng)濟(jì)的“2030愿景”雖然面臨從資金到供應(yīng)鏈多方面的風(fēng)險(xiǎn)，但這項(xiàng)宏偉計(jì)劃的成敗主要取決于沙特是否能有效化解勞動(dòng)力市場(chǎng)、官僚行政體系和精英統(tǒng)治集團(tuán)這些傳統(tǒng)挑戰(zhàn)。沙特須持續(xù)改革自身的人力資本政策，逐步解決國(guó)有和民營(yíng)部門(mén)收入不均的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的市場(chǎng)化資源配置。同時(shí)加強(qiáng)行政體系能力建設(shè)，改變過(guò)于依靠西方顧問(wèn)的傳統(tǒng)，提升官僚體系治理施政水平。沙特更要持續(xù)加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制建設(shè)，在開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目時(shí)做到公開(kāi)透明法治，并持續(xù)改善整體營(yíng)商環(huán)境，將沙特的新城市項(xiàng)目真正建設(shè)成可以比肩迪拜的產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。一個(gè)穩(wěn)定繁榮的沙特不僅有助于區(qū)域穩(wěn)定，其經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他中東國(guó)家也會(huì)發(fā)揮樣板作用，促進(jìn)該地區(qū)擺脫石油依賴(lài)型經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的資源詛咒，走向更為開(kāi)放包容的發(fā)展模式。