世界范圍內的石油供給過剩和新冠疫情沖擊下的需求疲軟導致國際油價跌至歷史谷底，有機構預計年內油價將維持30美元左右的低位，相當于2014至2016年油價下跌期間的谷底水平。沙特拒絕減產引發的石油價格戰被認為是為了擠出美國頁巖油公司進而鞏固自身石油市場份額的策略，如今的油價已遠遠低于頁巖油公司自身的盈虧平衡價格，給頁巖油公司帶來極大的財務壓力。據統計，美國頁巖油企業公共及私人債務已經逼近3000億美元，頁巖油生產商在2014-2016年油價低迷期間欠下的債務也面臨集中到期。2019年，美國和加拿大共有42家油氣勘探和生產公司破產，較2018年的28家增加了50%，相較之下沙特的石油生產成本則價僅為9美元，仍大大低于目前油價水平。沙特的石油市場主導國地位將得以延續，但石油價格的低迷和新冠疫情將進一步惡化包括沙特在內石油出口國的經濟狀況，為該國正在進行的改革帶來不確定性。

沙特等中東產油國財政高度依賴石油產業為主的租利收入，而不是制造業等生產性活動產生的收入，并且將獲取的租利主要分配給民眾作為福利支出而不是投入到再生產中，導致國家產業發展高度不均衡、財政支出只升不降的路徑依賴問題。產油國的這種政治經濟體制被稱為“食利國家”，它與歷史上殖民者在這些國家攫取油氣資源、掠奪人力資本造成的遺產有較大關系，也是這類國家的統治集團為了維持自身統治而主動選擇的結果。由于食利國家統治者可以直接獲取租利，這類國家往往征稅能力較低，導致國民政治代表意識欠缺，國家政治制度發展滯后。例如沙特等海灣君主國至今依然由部落式的王室家族統治，國民和國家之間有一種不參與政治換取福利的隱性契約，這是海灣食利國家得以長期穩定的主要原因。

歷史上油價暴跌曾在某些食利國家引起過嚴重的社會動蕩，遠的如1986年石油供應過剩引發的埃及警察叛亂、阿爾及利亞騷亂等政治危機，近的有2005年也門和2007年約旦的騷亂，均是由于這些國家財政收入驟減被迫削減社會補貼支出所致（具體可參見筆者《精英斗爭、石油食利和認同危機：阿爾及利亞的轉型困境》）。從歷史上來看，食利國家削減補貼容易引發占人口數量較大的貧困人群不滿，而隱性契約被破壞還會導致廣大中產階層在內的民眾進一步爭取自身政治權利，進而造成社會沖突動蕩。為了維持社會穩定，削減福利政策成為了當政者需要審慎考慮的選項。沙特等相對財政富裕的海灣國家有能力持續給國民提供補貼，令這些國家在2014-2016年這波油價低迷期得以維持穩定，沙特就在阿拉伯之春發生后進一步提高了國家補貼支出，有效緩解了國內住房和就業等重要民生壓力。然而財政被補貼所大量占用限制了國家采取財政調控政策的能力，不利于通過投資等方式對經濟實施逆周期調節。

沙特國王薩勒曼早在2015年9月就試圖對政府機關的開支收緊管控，大幅限制了政府采購和削減公務員補貼。隨后沙特政府更是削減了油價補貼，大幅提高了國內油價水平，并且開始向國內征收5%增值稅。沙特近年來大刀闊斧的補貼改革很難不引起反彈，尤其是沙特龐大的政府和國有部門群體中普遍抱怨生活不如以前，也有王室成員也對日益受限的開支不滿，以至于出現王室成員公開示威要求取消停止為王室成員支付水電費的命令的情況。

此次新冠疫情不僅造成油價低迷，更嚴重影響了中東國家傳統收入來源的旅游業和勞務輸出。預計中東的旅游業年內迎來08年金融危機以來最大降幅, 經濟低迷更使得勞務輸出需求降低，中東國家收入均受到較大程度影響，國際貨幣基金組織預計中東年內經濟增長3%，沙特經濟增長1.9%。隨著經濟下行壓力加大，沙特削減了約5%的財政預算，大量削減資本支出投資項目，近期還將原有5%的增值稅率上調了兩倍，同時允許私營企業減薪40%，國際貨幣基金組織預計沙特在落實相關財政節流政策后盈虧平衡油價降低至83美元左右，但仍大幅高于目前油價水平，無法在不消耗存量財政儲備情況下覆蓋它的開支。鑒于沙特坐擁雄厚的財政儲備，短期內不太可能發生嚴重的財政問題，但長期石油供應過剩導致油價將難以上行至沙特的盈虧平衡點，財政儲備必將持續減少，制約沙特的經濟政策回旋能力，進而影響沙特社會穩定。

從國際經驗來看，產油國主要通過主權財富基金的形式實現收入多元化，平滑國際大宗商品周期帶來的收支風險。最早的產油國主權財富基金由科威特于1950年代設立，是政府以石油收入出資發起設立的基金，它通過多元化投資達到國家資本的保值增值，并將獲得的收益在必要時彌補財政缺口。目前中東、非洲和中亞等地的產油國普遍設立了石油主權財富基金，其中北歐產油國挪威的主權財富基金被認為是其中較為成功的模式。該基金保持了較高的行政獨立性和透明度，作為央行的一個獨立部門由財政部監管，并受挪威議會監督，且基金的所有投資內容都會在網上對外公開。基金還有嚴格的預算約束機制，政府不能從中提取超過基金預期年化回報率 4%的收益，確保基金收益不會被透支攫取。該基金從石油和天然氣資產獲取的收益占基金總收益不到一半，大部分收益是通過投資股票證券和房地產等資產獲得，對滿足該國經濟社會需求發揮了有效作用。挪威主權財富基金1998年以來的平均年化回報率為5.5%。該基金2019年年報顯示，受益于投資美國頭部上市公司股票等資產實現了19.95%的年化投資回報率，收益達到了創紀錄的1.69萬億挪威克朗。

與正在剝離油氣資產的挪威主權財富基金形成對比的是沙特的主權財富基金公共投資基金（PIF）近期正積極購入英荷殼牌、法國道達爾等石油龍頭企業資產，此舉被認為是沙特抄底被低估的國際石油產業資產的財務投資行為，但也不排除沙特正計劃通過購入國際石油產業資產以進一步整合國際石油產業鏈，加強沙特在石油市場的議價權力。PIF成立于1970年，最初主要是為沙特國內的油氣和電力項目提供融資。自從沙特新一代實權領導人王儲薩勒曼提出沙特改革藍圖的“2030愿景”計劃以來，PIF成為了其主要政策工具之一，被歸入沙特經濟和發展事務委員會（CEDA）管理。PIF承載著沙特當局改革單一經濟結構的厚望，投資沙特境內的重大項目并涉足全球金融資產，其中包括沙特“經濟特區”未來城項目、美國黑石集團旗下的基建投資基金和日本軟銀愿景基金等。由于缺乏資金等原因，目前旨在發展沙特新興戰略產業的未來城項目進展緩慢。PIF在全球資本市場的投資也并不理想，所投資的軟銀集團愿景基金已虧損20億美元，黑石集團旗下的基建投資基金等其他投資亦處于虧損中，暴露了PIF專業投資水平不足的問題，比如投資過于集中在高風險的初創企業，而這些并不是政府基金所擅長的領域。PIF的管理體制高度官僚化和本土化，在王儲這號政治實權人物主導下存在“外行領導內行”的問題，國際化的外部顧問團隊作用有限，難以適應多變的市場環境。

受疫情影響全球資產價格大幅下跌，PIF投資收益亦將受到影響。王儲薩勒曼為沙特經濟多元化制定的“2030愿景”計劃很大程度上依賴于PIF以及沙特主要石油公司沙特阿美部分首次公開募股（IPO）所產生的收入，PIF投資收益減少和低油價對沙特阿美公司構成的股價壓力，將不利于“2030愿景”的項目融資，沙特因此不得不削減投資預算對內開始財政緊縮政策。為滿足“2030愿景”計劃要求，沙特政府目前正積極尋求國際資本市場的銀團貸款補充資本，這勢必會進一步改變沙特的財政結構狀況。此外，目前沙特貨幣里亞爾的匯率實行與美元綁定的固定聯系匯率，美聯儲持續引導美元下跌將進一步降低沙特的外匯儲備。

沙特過去的統治者都認識到石油租利減少是王國長治久安的灰犀牛風險，根本解決途徑只有改革沙特的石油依賴型經濟，形成產業多元化可持續的經濟發展模式。事實上，從二十世紀七十年代至新世紀的頭十年間，沙特的油氣產業占國民經濟比重逐漸有所降低，制造業比重也上升到10%左右。前任國王阿卜杜拉阿齊茲時期沙特就積極改革監管政策促進外資流入和發展公私合營（PPP）的大型項目，增強了沙特多元化產業資本的基礎。現任王儲薩勒曼提出的 “2030愿景”是這個國家持續改革努力的延續，它有著更為激進的改革目標，試圖用油氣產業私有化、建立新產業城和產業投資等手段拉動整體經濟轉型。目前除了融資的不確定因素，王儲薩勒曼的“2030愿景”更面臨勞動力缺乏、行政能力不足和精英抵制的挑戰。

首當其沖的是來自沙特勞動力市場的挑戰。沙特人口結構與其他中東國家一樣以年輕人為主，且擁有世界前列的人口增長率，但人口勞動參與率較低，年輕人失業率常年高達30%。沙特較高的失業率一方面是由于產業發展不均衡，除公共部門之外缺乏足夠的工作機會，同時也是長期高福利環境下形成的勞動文化帶來的結果，很多受過良好教育的沙特人寧愿“自愿失業”也不參加工作。此外，沙特女性的勞動參與率極低，受教育程度也較低，主要靠家庭供養生活。勞動力參與率低的問題極大限制了沙特的產業發展，據估計每年給經濟造成兩千七百多億美元的損失。為了給沙特人提供足夠就業機會，沙特勞動力市場實行嚴格的配額制度，政府自1970年就規定75%的勞工應該是本國人，并應當獲得一家公司一半以上的薪資支出。事與愿違的是數十年來外籍勞工數量一直持續上升乃至在某些行業超過了本土勞工，加劇了國內失業的情況，也造成了大量收入以匯款形式流到國外。沙特吸納勞動力的主要行業是房地產、零售等行業，這類行業對受過良好教育的本土勞工缺乏吸引力，且外籍勞工薪資水平普遍低于本土勞工，民營部門由于自身利益往往不愿意遵守沙特政府的本土化勞工規定，因此外籍勞工廣泛占據了這些就業大頭行業的工作崗位。沙特本地人都傾向于進入國有部門就業，這不利于沙特未來多元化產業的發展需求，畢竟未來發展的產業主要是在民營領域，若大多數沙特人不愿進入民營領域就業也無助于解決“自愿失業”問題。因此，人力資源政策及其改革將極大影響“2030愿景”的成敗。

其次是沙特欠缺高效的行政官僚體系落實政策。沙特統治集團自建國以來在對外和對內政策上依賴于英美西方列強的支持，在石油產業的發展上沙特就離不開為沙特阿美公司工作的大量美國顧問和工作人員，而大刀闊斧的改革藍圖“2030愿景”也是出自跨國咨詢公司麥肯錫公司之手，全篇都以西方人的角度為沙特的改革進行謀劃，注重吸引外資而缺少聯系國內實際情況，被認為是王儲薩勒曼展示給西方人的政績工程。沙特政府長久以來有嚴重的行政碎片化問題，政策執行受制于各個部門的勢力范圍。自從薩勒曼被立為王儲后，沙特政府的官僚行政體系被日益高度集中到王儲及其親信手中。薩勒曼企圖通過繞過低效而腐敗的官僚體系實施政令，這固然提高了政策的執行效率，但是正如PIF的問題所展示的那樣這也蘊含了高度的決策風險。更根本的問題是雖然沙特擁有麥肯錫等國際化的顧問團隊及藍圖規劃，但沙特沒有配套提升官僚體系整體能力的系統性計劃，沒有改革官員培養和選拔機制，缺少保證實現藍圖需要的官僚行政人才隊伍。與此同時，王儲的反腐運動亦未能觸及沙特積弊難返的官僚體系本身，不利于改善沙特的營商環境和產業發展，政府福利的持續減少疊加經濟衰退會形成對上層政策的不滿和質疑，影響官僚體系對這項宏偉改革愿景的支持力度。

再者是精英統治集團的潛在制約。王儲薩勒曼雖以機構改革、職務調整和“反腐”的手段表面上平定了政治山頭，令王室成員被迫表面上支持改革，但仍難免會受制于精英統治集團尤其是沙特王室的既得利益網絡。沙特王室家族男性成員人數近萬人，王室常年開銷龐大大，且均通過沙特阿美等國有企業的租利列支，為此沙特阿美公司必須定期向王室繳納一筆“王室特許使用費”，2019年這筆費用仍達到近500億美元之巨。據悉沙特阿美未能在海外上市的一大原因就是該公司和王室之間的或明或暗的利益輸送問題，沙特阿美等國企的私有化將意味著公司不再是只是事實上的王室私產，王室則必須為公司的公眾股東負責而無法再如過去任意攫取租利。“2030愿景”計劃中的諸多項目雖然通過外資和民營企業投資，但這類企業往往與王室成員有著各種利益聯系，王室成員可能以中間人或者投資者的方式直接涉足這類項目，造成官商勾結的腐敗和利益輸送問題，為新產業項目的質量和形象帶來風險。薩勒曼父子改革國企、限制王室開支措施和開展反腐運動已觸及了王室成員的根本利益，若未來 “2030愿景”中的承諾無法實現將給王室內部的反對者以口實打擊王儲，為沙特未來的權力傳承增添變數，進而動搖沙特王室整體的統治根基。

在疫情這只黑天鵝的沖擊下，沙特原本旨在改革石油經濟的“2030愿景”雖然面臨從資金到供應鏈多方面的風險，但這項宏偉計劃的成敗主要取決于沙特是否能有效化解勞動力市場、官僚行政體系和精英統治集團這些傳統挑戰。沙特須持續改革自身的人力資本政策，逐步解決國有和民營部門收入不均的問題，實現勞動力的市場化資源配置。同時加強行政體系能力建設，改變過于依靠西方顧問的傳統，提升官僚體系治理施政水平。沙特更要持續加強反腐敗體制機制建設，在開展相關項目時做到公開透明法治，并持續改善整體營商環境，將沙特的新城市項目真正建設成可以比肩迪拜的產業示范區。一個穩定繁榮的沙特不僅有助于區域穩定，其經濟改革經驗對其他中東國家也會發揮樣板作用，促進該地區擺脫石油依賴型經濟帶來的資源詛咒，走向更為開放包容的發展模式。