【編者按】

中山大學《深化商事制度改革研究》課題組在2018年進行全國實地調研的基礎上，2019年7月15日至8月10日期間開展了第二次全國實地調研，通過分層隨機抽樣，實地走訪24省、110市、281個區的政務辦事大廳，從市場準入、市場監管、互聯網+商事、服務效能等維度，隨機訪談前來辦理業務的市場主體。此次調研訪談共收集有效調查問卷8293份。調研結束后，課題組整理第一手數據資料和輿情反饋，系統分析截至2019年8月全國營商環境建設的新進展、新問題、新方向。

商事制度改革面臨的主要問題

當前中國商事制度改革面臨的主要問題是，各地改革進展不均衡，市場準入、市場監管、服務效率等方面都不均衡。伴隨著改革帶來的短時間內企業數量倍增的巨大成就，企業面臨競爭大、招工難、成本高等諸多新問題，小微企業成長面臨困難。

一、在市場準入上，各地準入便利度差距大

放寬市場準入是“放管服”改革的第一步，盡管從全國來看，便利市場準入工作取得了平均意義上的進步，但從地區間的差異來看，各地在市場準入便利度上存在很大差異。如圖1所示，在全國最佳省份，市場主體完成登記注冊所需天數為3天，而在全國最差省份需要9.3天，最差省份所需天數超過最佳省份的3倍；從完成登記注冊時所需打交道的窗口數量上看，在全國最佳省份為1.4個窗口，全國最差省份為3.1個窗口，是最佳省份的兩至三倍；辦理許可證最少的省份平均只需要1個證，實現了“一證”辦理，最差省份需要2.7個證，也是最佳省份的3倍。這表明，在市場準入上，各地區間便利度具有明顯差距，最差省份的市場準入便利度，大致僅為最佳省份的三分之一。

即使在同一省內，不同地區的市場主體對市場準入的便利程度也有不同感知。以山東省為例，在淄博市，一位受訪市場主體表示一天半差不多就可以完成登記注冊；而在濱州市，有市場主體表示辦證辦了好幾個月，跑了幾個區的大廳都未能辦好。市內不同區的市場主體也存在不同評價。在青島市西海岸新區政務服務大廳內，市場主體反映，一般行業的執照一天半就能搞定；在青島市城陽區，有市場主體則表示已經補了三四趟材料，至今還沒有辦完。

從市場主體的反饋看，“多證合一”落實不到位、辦理許可證耗時長，導致市場準入不便利。比如，在廣西，有較多的市場主體認為辦理許可證是做生意中的一個困難：“辦理營業執照等業務還是挺簡單的，可是對于要辦理許可證的企業來說，有些證是很難辦的。”在浙江金華，對于商改帶來的改變，有市場主體反映：“三證合一、五證合一其實沒有什么影響，名義上，許可證是合一了，但也是換湯不換藥，其實要花的時間與精力并不會少。”

二、在市場監管上，信用監管不充分，市場主體被上門檢查多

商事制度改革強調加強事中事后監管，隨著大量市場主體的進入，事中事后監管工作量倍增，信用監管成為新型監管模式，國家為此建成了以統一的信用為核心的新型監管系統。同時，以信用監管為核心、建立隨機抽查和聯合監管模式，旨在減少線下檢查的次數和部門數量。從市場主體的反饋來看，現階段仍然存在市場主體被上門檢查的次數和部門多的問題。

第一，市場主體被上門檢查次數多。如圖2所示，從市場主體的反饋看，在過去一年，81%的市場主體有被政府部門上門檢查的經歷。其中，35%的市場主體認為檢查的次數增加，比2018年的33%還要高2個百分點；5%的市場主體被上門檢查次數減少，比2018年低3個百分點。

第二，上門檢查的政府部門數量多。如圖3所示，從市場主體的反饋看，在過去一年，約24%的市場主體認為上門檢查的政府部門數量與去年相比有所增加，比2018年的20%要高4個百分點。6%認為上門檢查的政府部門數量減少，與2018年持平。

從各地進展看，各地信用監管普及度也不平衡。如圖4所示，全國平均而言，19%的企業沒有被上門檢查；分省來看，沒有被上門檢查比例最高的省份，為37%，最低的省份僅為6%。在2019年，66%的市場主體表示在與其他市場主體交易前，會通過國家企業信用信息公示系統查看對方的信用信息，最高的省份使用率為79%，最低的省份為47%，約為最佳省份的一半，各地信用監管普及度存在明顯的差距。

市場主體認為，檢查增多雖然是政府更負責任、規范市場運行的表現，但為企業經營帶來了不少困擾。比如，在甘肅蘭州、廣西南寧，大部分市場主體反映近些年市場監管的力度增大了，政府部門上門來檢查的次數變多了；湖州吳興區一位中年男士在樓上樓下跑完工商、稅務業務后，主動找到調研員抱怨：“現在的主要困難是市場檢查多，市場檢查有種一刀切、流于形式之嫌。”廣西的部分市場主體也認為市場檢查增多，他們認為這導致了在本地做生意難度加大。廣州的不少受訪者表示，近年來其所在行業需要具備的許可資格提高了，政府部門檢查的次數增加了不少，跟過去相比，開辦一家同類型的市場主體，現在需要做出更多的準備才能滿足市場的要求。

三、在“互聯網+政務”上，各地知曉率、使用率差距大

“互聯網+政務”建設是黨中央、國務院的一項重要決策部署。如圖5所示，到2019上半年，全國網上辦事知曉率達66%，網上大廳使用率達48%，全國“數字政府”需求側建設已經進入大規模知曉階段，正在進入大規模使用階段。但是不可否認，地區間的差距較大，在全國最佳省份，網上辦事知曉率達84%，最差省份只有47%。使用率最高的省份為73%，已經進入大規模使用階段，但最低的省份使用率僅為27%，僅為最佳省份的三分之一。

各地對于“數字政府”的重視程度不同，是各地“數字政府”發展不平衡的重要原因之一。在將“數字政府”放在工作重心及宣傳重點的地級市，辦事大廳推出“全流程/半流程電子化”的服務，在宣傳推廣及建設網上政務平臺的過程中做出了較大努力，從而提升了市場主體的知曉率和使用率。比如，山東淄博，在被問及是怎么知道可以網上辦事時，市場主體表示：“是工作人員告訴我的，我之前來辦事，窗口跟我說可以在電腦上辦，大廳里也有很多資料可以看，跟著上面做也不是很難。”在吉林，調研人員在訪談中發現，市場主體大多都表示知道可以在網上辦事，且大多都是通過工作人員得知。而尚未重視“數字政府”建設，將“數字政府”作為線下辦理的補充的市，盡管辦事大廳內已經設置有電腦或豎起宣傳標語，但由于辦事人員未能主動推廣，當地的“數字政府”知曉率與使用率較低，當地對“數字政府”的重視程度仍然存在不足。

四、在服務效率上，各地“最多跑一次”差距大

2018年兩會上，李克強總理明確提出“放管服”改革六個一的目標。到2019上半年，一年時間過去，全國市場主體中辦成一件事只需跑一次的比例為45%，與2018年的31%相比，取得了階段性進步。但從各省來看，如圖6所示，表現最佳的省份 “最多跑一次”的比例為61%，最差省份為20%，不足最佳省份的三分之一；在“一窗辦理”上，最佳省份為81%，最差省份為32%，比最佳省份低約50個百分點；在半小時辦結率上，最佳省份為57%，最差省份為6%，不足最佳省份的九分之一，地區間差距大。

即使在省內不同市、市內不同區，政府服務效率存在的差異也不小。比如在江蘇常州的三個區，天寧區的工作人員在上一位市場主體復印補材料期間，會立馬接待下一位市場主體，減少市場主體等待的時間；新北區的工作人員解答市場主體問題不厭其煩，即使在自助服務區，每一位需要幫助的市場主體都能立刻得到服務；在武進區湖塘分局，市場主體數量龐大，辦事窗口也只有六個，雖然工作人員效率很高，但市場主體普遍需要等待40分鐘左右。

從市場主體的反饋看，辦事大廳工作人員的告知不到位，是政務服務效率低的首要原因。在湖南邵陽，一位受訪者表示：“明明只要十分鐘就能講完辦事流程和需要帶齊的文件，但工作人員常常不做細致講解，只是直接把材料拿給我們，讓我們自行到填表區按模版填寫。”更有市場主體表示：“我年紀大了，學歷也不高，看著那些模板和文件還是很難理解到底要怎么辦理，萬一有哪里理解得不對，就得重新再排隊，經常花三四個小時才能辦完。”由此可見，工作人員對辦事流程及注意事項的講解不足、告知不到位，給當地的市場主體帶來了不便。

其次，不同窗口之間的標準不統一，也是政務服務效率低的主要原因。在甘肅嘉峪關，許多受訪者表示，有些業務需要跑三四趟才能辦完，是因為每次帶著材料過來都會被指出不同的問題。一位女士抱怨道：“每次材料都有問題，換一個窗口換一個人，材料就又有新問題。他們就不能一次性把問題說完嗎？”即使在“最多跑一次”的發源地浙江杭州，無法實現“最多跑一次”市場主體也會抱怨：“承諾只要跑一次，這樣就形成了只要跑一次的預期，實際上還是要跑好幾次……現場要求交的資料和網上寫的有出入。”不同工作人員、不同窗口的不同標準，給市場主體造成了困擾，也降低了窗口辦事效率和市場主體的滿意度。

同時，也存在因辦事人員效率低，導致市場主體等待時間長、服務不滿意的問題。比如在北京市朝陽區，不少市場主體都反映本區排號時間過長，經常需要花費一個下午在政務大廳等候辦事。在福建莆田，據多位市場主體反映，大廳排隊時間非常長，許多市場主體一坐就是一個上午，甚至很多到了下午還要重新排隊等待。在福建福州，大廳上班時間是九點，但一般七點半就開始排隊取號，如果八點才來排隊，一般得等到下午才能辦業務。我們八點半提前到達大廳，訪問到一家公司的財務主管，她無奈地表示：“這里的工作人員效率很低，態度很不好，沒有一個上午根本不可能辦完事情，甚至還要等到下午。”在整個調研過程中，這位女士確實一直處于等待之中，即使到了十二點也還是坐在原位。

五、市場主體普遍面臨“新三難”，小微企業“難上加難”

市場競爭激烈、招工困難和成本高是市場主體面臨的新三難。商事制度改革一直圍繞著解決“辦照難”、“辦證難”、“退出難”等難點和痛點不斷深化，從2019年調研反饋看，這些問題已不再是市場主體的主要困難，提及開辦企業難、辦理許可證難和市場退出難的市場主體比重分別只有3%、7%和3%，與2018年相比幾乎沒有變化。2019年全國市場主體提及頻率最高的三個困難分別是，市場競爭激烈、招工困難和成本高。這三個困難被提及的比重分別為27%、17%和14%，比2018年進一步提升1至2個百分點，成為市場主體當下最普遍的難點和痛點。

對小微企業而言，市場競爭更激烈、勞動力成本更高。小微企業中28%認為市場競爭激烈，大中型企業為21%，低于小微企業7個百分點。在勞動力成本上，小微企業有17%認為勞動力成本高，大中型企業為16%，低于小微企業1個百分點。在招工上，小微企業和大中型企業面臨相同的招工壓力，都有14%表示招工困難。因此，對于小微企業而言，盡管商事制度改革促進了企業進入，但隨著企業數量的增多，小微企業的成長面臨很大的困難，需要進一步扶持。

在競爭壓力下，小微企業創造就業機會少、提升業績比例低、創新比例低，成長面臨困難。如圖9所示，從就業來看，小微企業中擴大員工規模的比例約為32%，大中型企業為47%；從創新來看，小微企業創新比例為40%，大中型企業為60%；從業績看，小微企業中47%過去半年業績變好，大中型企業為60%。

在實地調研中，招工難、擴張難、生意不好做的抱怨發生在全國各地。比如在河北廊坊，調研員遇到了很多前來辦理公司注銷業務的辦事人員，據他們反映，企業之所以倒閉是因為勞動力流失，一些需要大量勞動力的工廠正面臨倒閉。在吉林白山，一位老板直言“在這里招工比較困難，年輕人留下的少，都去外地打拼。”在安徽蕪湖，提到“做生意的大環境”，很多受訪者表示“越來越難做”。在調研過程中，調研員遇到了幾位正在經歷轉型的市場主體，在生意大環境不好的情況下，他們積極應對，及時調整。有位受訪者提到：“我們更期待政府部門的支持和幫助。”

深化商事制度改革的方向

根據全國商事制度改革目前進展、取得效果、面臨問題，結合中國經濟發展新形勢，我們提出進一步深化商事制度改革的三個方向。

在短期，推動標準化政務服務建設，縮小區域間發展差距。全國各市處于優秀、良好、中等、及格、不及格的比例分別為1%、4%、24%、63%、8%，各地進展不均衡。因此，為縮小地區間商事制度改革的差距，需要推動政務服務標準化，細化與量化服務標準及工作流程，提升全國服務效率，實現全國各地市場準入、信用監管、“互聯網+政務”、服務效率一體化與均等化。

在中期，繼續加強落實信用監管，建設競爭中性的營商環境。對比2018年，2019年市場主體被政府上門檢查的次數和部門數量有所提升，在職能部門的角度上占用了大量的人力物力，在市場主體的角度上對正常經營造成了嚴重的困擾。市場主體受到檢查的壓力加大，說明信用監管的落實不夠充分，以市場主體信用為核心的新型監管體制建設尚未完成。因此，進一步強化信用監管落地，一是要充分發揮以信用信息為核心、以大數據為基礎的“互聯網+監管”優勢，繼續推進信用監管和“雙隨機、一公開”監管落地。二是要按照一視同仁的規則監管市場，建設競爭中性的市場環境。

在長期，加強服務型政府建設，深化國內市場開放，扶持小微企業成長。一方面，服務型政府建設還不夠充分，比如“最多跑一次”目前實現了42%，距離100%的目標還有一定差距。另一方面，市場主體面臨的主要困難從與政務服務相關的“舊三難”轉變為植根于市場供需層面的“新三難”，小微企業成長難。因此，深化商事制度改革，需要持續推進政府職能轉變，提升政府的服務效率和水平；需要不斷開放與建設更多的市場領域，從根本上解決競爭激烈、成本高和招工困難的問題。通過“提升政務服務”與“開放市場領域”的組合拳，助力不同市場主體的成長和轉型，尤其是小微企業的成長，持續釋放市場活力，促進經濟高質量發展。

統籌：徐現祥、畢青苗、馬晶、金奕彤

調研：馬晶、金奕彤、紀昕冉、蔣孟蕓、鐘子健、蘇逸寧、鄧賢升等

執筆：畢青苗、黃逸豪、周昀、徐現祥、李小瑛、張莉

資助：研究闡述黨的十九大精神國家社科基金專項課題《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）