【編者按】

減稅降費(fèi)系列原為“大規(guī)模減稅降費(fèi):尚待深入研究的綜合性財稅改革與宏觀經(jīng)濟(jì)政策”專題討論，由三篇文章組成，首發(fā)于2020年第五期《學(xué)習(xí)與探索》，經(jīng)授權(quán)澎湃新聞?wù)幙l(fā)。正如該專題主持人汪德華所言，減稅降費(fèi)、增加支出、控制債務(wù)是各國普遍追求的良好政策目標(biāo)，但從理論上看也是公共財政領(lǐng)域的“不可能三角”。中國在全面脫貧等一系列戰(zhàn)略支出的背景下，如何減稅降費(fèi)、控制債務(wù)，值得討論。

全球視野下的供給側(cè)改革與減稅降費(fèi)

全球形成了兩次主要的減稅潮流。一是20世紀(jì)七八十年代以美國、英國為首的國家為走出“經(jīng)濟(jì)滯脹”而發(fā)起減稅浪潮。受經(jīng)濟(jì)自由主義理念推動，由于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展而迅速傳導(dǎo)到其他國家，當(dāng)時中國還不是世界市場的主要參與者，受到的影響有限。二是2008年全球金融危機(jī)以來各經(jīng)濟(jì)體為拯救經(jīng)濟(jì)實施擴(kuò)張性需求管理，導(dǎo)致本來就壓力重重的財政難以為繼。2010年以來，不得不啟動財政整頓，旨在通過增加稅收與消減公共開支的政策組合，限制財政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率，維護(hù)財政安全。

１.歐盟：結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)

歐元區(qū)國家的稅制有一個顯著特點(diǎn)，即勞動所得的稅收楔子普遍較高，表現(xiàn)為個人所得稅、工薪稅或社會保障繳款，在勞動力成本和財政收入中均占較高比重。一方面，稅收楔子推高了企業(yè)成本，影響了經(jīng)濟(jì)體的競爭力，2000-2019年歐盟的平均失業(yè)率為8.76%。2013年2月，達(dá)到11%的歷史最高水平。歐元區(qū)情況還要悲觀，1995-2019年，其平均失業(yè)率為9.61%，2013年2月達(dá)到12.10%的歷史最高水平。另一方面，較高的勞動稅楔也減少了勞動者稅后收入，降低了勞動者的購買力，抑制了總需求。

在“歐洲2020戰(zhàn)略”框架下，歐盟自2011年開啟歐洲學(xué)期機(jī)制，用來協(xié)調(diào)歐盟成員國之間的經(jīng)濟(jì)政策，防止成員國財政赤字、政府債務(wù)超標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，該機(jī)制包括向成員國提供針對性的國別稅制改革建議。自2011年起歐盟委員會即通過該機(jī)制，連續(xù)多年呼吁各國減少稅收楔子。2014年7月，歐元區(qū)國家將降低勞動稅(個人所得稅、社保稅)確定為政策優(yōu)先事項。

考慮到大多數(shù)歐盟國家用于減稅降費(fèi)的財政空間普遍較小，為防止給國家財政帶來太大風(fēng)險，歐盟委員會建議實施結(jié)構(gòu)性減稅，以保持財政收入中性，即在減低勞動稅負(fù)的同時，以消費(fèi)稅作為收入彌補(bǔ)。實質(zhì)是從對勞動課稅轉(zhuǎn)向?qū)οM(fèi)(包括財產(chǎn)、環(huán)境)課稅，在政策操作上，這意味著減個人所得稅、社會保障稅同時增加增值稅、財產(chǎn)稅、環(huán)保稅等。這樣做既有利于實現(xiàn)減稅的好處，也有利于避免高債務(wù)帶來的財政風(fēng)險。這樣做的理由是理論上寬稅基的消費(fèi)稅(如增值稅)，對經(jīng)濟(jì)損害較小，同時增值稅又是大多數(shù)歐盟成員國的主體稅種，增加增值稅相比其他稅種對經(jīng)濟(jì)體的負(fù)面效應(yīng)要小。

２.美國聯(lián)邦政府：為資本減負(fù)

美國聯(lián)邦政府收入結(jié)構(gòu)以所得稅和勞動稅為主，消費(fèi)稅只占極小比例，2018年特定消費(fèi)稅和關(guān)稅占比分別為3%和5%。因此美國減稅向來以減所得稅為主。2017年美國稅改的基本思路，即供給側(cè)減稅通過對資本輕稅促進(jìn)社會投資增長，帶動就業(yè)增加，從而使勞動和資本共享經(jīng)濟(jì)增長成果實現(xiàn)收入分配公平和經(jīng)濟(jì)繁榮并舉。

此次稅改的最大看點(diǎn)是企業(yè)所得稅名義稅率大幅調(diào)低，由原來的35%調(diào)降為21%。為促進(jìn)海外資金回流，免除了跨國公司的海外股息所得稅，但對1987-2017年滯留海外的利潤取消納稅，遞延按低稅率一次性征稅。其次是在個人所得稅方面，減輕高收入者和資本所得負(fù)擔(dān)，美國聯(lián)邦政府希望通過改革過于復(fù)雜、名義稅率過高、對國內(nèi)投資和就業(yè)不利的現(xiàn)行稅制，促使資金回流，增加國內(nèi)投資、就業(yè)和消費(fèi)，重振美國經(jīng)濟(jì)。

３.中國：全面減稅降費(fèi)

如果從2008年1月１日實行新企業(yè)所得稅法算起，中國廣義的“減稅降費(fèi)”之路已經(jīng)走過12年。

狹義的減稅降費(fèi)是指2015年底以來作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要支撐而進(jìn)行的一系列。2019年又開啟了“更大規(guī)模減稅降費(fèi)”進(jìn)程，目前中國窄口徑宏觀稅負(fù)自2016年的17.6%下降至2019年的15.9%，累計減稅總額達(dá)5.1萬億元。中國的減稅降費(fèi)力度前所未有，實施了對勞動、消費(fèi)和資本的全面減負(fù)。

一是減勞動稅。表現(xiàn)為個人所得稅提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，增加專項附加扣除，擴(kuò)大較低稅率的適用范圍等。降低了社保繳費(fèi)名義繳費(fèi)率等。

二是減(一般)消費(fèi)稅。主要表現(xiàn)為“營改增”和“營改增”之后增值稅的相應(yīng)改革舉措。經(jīng)過改革，目前適用稅率已由原先的17%、13%、11%和6%四檔改為13%、9%和6%三檔。此外還提高了小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)。

三是減資本稅。自2008年以來，企業(yè)所得稅稅率已經(jīng)持續(xù)下降，目前名義稅率為25%，但實際稅率大約在21%左右，2019年以來繼續(xù)擴(kuò)大小微企業(yè)、初創(chuàng)科技型企業(yè)的所得稅優(yōu)惠力度和范圍。

然而減稅降費(fèi)直接導(dǎo)致財政減收，對財政可持續(xù)性提出挑戰(zhàn)，伴隨中國經(jīng)濟(jì)駛離高速增長軌道而進(jìn)入新常態(tài)，減稅降費(fèi)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)和后繼財政增收效應(yīng)的不確定性增加，對財政收入和財政可持續(xù)性的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)。

從總體上看，減稅降費(fèi)使財政收入承壓，而財政支出保持高速增長，一般公共預(yù)算財政赤字(不含財政穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金)維持高位，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。2019年一般公共預(yù)算赤字4.85萬億，同比增長29.13%，從結(jié)構(gòu)上看，減收效應(yīng)導(dǎo)致地方財政尤為困難。營改增后，地方政府稅源減少，而支出責(zé)任較大，致使收入增速低于中央，支出增速高于中央。中央財政盈余而地方財政赤字，2019年中央政府一般公共預(yù)算盈余5.42萬億元，同比增長2.8%，地方政府一般公共預(yù)算赤字10.27萬億元，同比增長13.7%。

國際經(jīng)驗對中國的若干啟示

僅就稅收而言，當(dāng)前中國的宏觀稅負(fù)并不算高，甚至是偏低的，即使從綜合稅費(fèi)的角度，中國的宏觀稅負(fù)，在全球最多處于中高水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)算不上最高。但是與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國仍處在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的爬坡階段，對基礎(chǔ)設(shè)施和社會福利支出的需求依然強(qiáng)勁。未來，中國的減稅降費(fèi)舉措仍將持續(xù)，這不僅是助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，也是應(yīng)對貿(mào)易戰(zhàn)、新冠肺炎疫情和實施積極財政政策的要求。可以預(yù)期，如果不采取措施，中國的政府債務(wù)水平將繼續(xù)升高，財政風(fēng)險將持續(xù)增大。

結(jié)合其他經(jīng)濟(jì)體的相關(guān)經(jīng)驗，針對繼續(xù)實施財政可持續(xù)的減稅降費(fèi)，我們提出以下建議：

(一)立足全口徑政府收入概念，優(yōu)化現(xiàn)行稅制，對歐洲主要國家結(jié)構(gòu)性減稅的研究表明，短期結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)盡管重要，但更為重要的是通過稅制改革為長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力，提升財政的可持續(xù)性。因此，未來中國的減稅降費(fèi)應(yīng)以長期制度建設(shè)為中心進(jìn)行謀劃。

１.確立以稅收為主導(dǎo)的、規(guī)范的政府收入體系，以稅收作為國家財政的主要收入來源，是走向現(xiàn)代國家的主要標(biāo)志之一。由于非稅收入仍然占據(jù)中國全口徑政府收入的40%左右，因此，減稅降費(fèi)應(yīng)從減除和歸并政府現(xiàn)有各項非稅收入入手，確立法治型、規(guī)范化的政府收入制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，尤其要在前期社會保障稅費(fèi)率改革的基礎(chǔ)上，制度化地解決社保費(fèi)在勞動稅楔和企業(yè)負(fù)擔(dān)中比重過高問題，在全口徑政府收入的框架內(nèi)，謀劃稅制結(jié)構(gòu)及各主要稅種的改革與后續(xù)完善。

２.繼續(xù)優(yōu)化現(xiàn)行增值稅制

當(dāng)前，中國增值稅在稅收收入中占比較高，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，間接稅占比高造成企業(yè)稅負(fù)過重，是中國稅收制度落后之處。但是，如果從考察稅收經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的角度，推動經(jīng)濟(jì)增長的要素?zé)o非是勞動、資本、技術(shù)、制度等，稅制如何對待和塑造這些要素，才是一國稅制競爭力的真正體現(xiàn)。2018年增值稅合計62346億元，占當(dāng)年全國稅收總收入的39%，在消費(fèi)型增值稅制下，可以大致認(rèn)為39%的稅收對企業(yè)資本性支出給予了免稅待遇。從這個意義上說，中國現(xiàn)行稅制是具有競爭力的。過去由于增值稅的稅率級次過多、稅率偏高、特惠型稅收優(yōu)惠多，特別是進(jìn)項稅款留抵制度等公認(rèn)的原因，增值稅的效率優(yōu)勢并未得到充分發(fā)揮。“營改增”改革以來，以上缺陷基本得到改進(jìn)，為增值稅效率優(yōu)勢的發(fā)揮創(chuàng)造了有利條件。未來，應(yīng)堅持這一方向，繼續(xù)在優(yōu)化稅率等方面推進(jìn)現(xiàn)行增值稅制改革。

３.堵塞稅收漏洞，重建稅收優(yōu)惠制度

打造清潔的稅基，也是正確評估企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)和調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)的必要條件。現(xiàn)行企業(yè)稅收優(yōu)惠過于復(fù)雜，稅制漏洞過多，并且以特惠型優(yōu)惠為主，囊括了地區(qū)優(yōu)惠、行業(yè)優(yōu)惠、所有制優(yōu)惠、高科技優(yōu)惠、規(guī)模優(yōu)惠等方方面面。導(dǎo)致企業(yè)優(yōu)惠不平等，造成稅負(fù)不公，極大地干擾了企業(yè)決策，也為各種非法稅收籌劃行為提供了土壤，要為企業(yè)減負(fù)的前提是要清理和堵塞這些稅收漏洞，建立規(guī)范、有序、合理的稅收優(yōu)惠體系，以減少對企業(yè)的行政干預(yù)。

稅收優(yōu)惠措施定位為供給側(cè)激勵，促進(jìn)勞動供給和投資同時，要以資源節(jié)約為原則擴(kuò)大資源消耗和環(huán)境污染型稅基，助力資源消耗高、環(huán)境污染重的落后產(chǎn)能淘汰，如此以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為主線，調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)，壓縮落后產(chǎn)能。可以為先進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪更多減負(fù)空間。

(二)制定財政整頓策略優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

１.著重供給側(cè)激勵控制支出總量

在財政支出結(jié)構(gòu)上，注重發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整的供給效應(yīng)。一是配合簡政放權(quán)精簡機(jī)構(gòu)，堅持壓縮一般性支出，削減財政補(bǔ)貼，控制社會福利性支出增速，為保障重點(diǎn)領(lǐng)域騰挪財政空間；二是吸取英、德兩國經(jīng)驗，跳出財政支出需求擴(kuò)張的慣性思維，將財政支出重點(diǎn)落在供給側(cè)，提升補(bǔ)短板和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)支出占比，為財政資金的使用提質(zhì)增效；三是在滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，做好總量控制，配合減稅降費(fèi)和國有資本經(jīng)營收入增長，保證支出總量增速穩(wěn)中有降，逐步向中期預(yù)算平衡趨近。

２.防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險

地方財政收支的失衡，不僅吞噬了中央財政盈余，而且導(dǎo)致了大量隱性債務(wù)。財政政策的提質(zhì)增效，意味著預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的提高。這需要對地方政府項目建設(shè)投入重新審視，淘汰低效投資，嚴(yán)防地方融資平臺新增融資，沖擊經(jīng)濟(jì)增長，推高地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險。此外也要發(fā)揮收益性項目的優(yōu)勢，合理運(yùn)用地方政府專項債券，置換存量隱性債務(wù)和支持新項目建設(shè)，通過市場機(jī)制緩解地方財政壓力，降低政府債務(wù)風(fēng)險。

３.制定完備的平衡預(yù)算與政府債務(wù)限制制度

公共資金的使用效率和財政安全不能寄希望于人的道德自律，最終取決于有沒有一套有效的制度約束。為了克服傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡制度缺陷，最近幾年來在不同范圍和層次內(nèi)實行了中期財政平衡制度。學(xué)界普遍建議應(yīng)推廣中期預(yù)算編制、預(yù)算績效管理和預(yù)算平衡體系，將財政風(fēng)險降到最小。我們認(rèn)為，延長預(yù)算周期雖然有助于增加預(yù)算的靈活性，對沖財政風(fēng)險。但是在根本上并不能起到限制支出的目的，它的基本目標(biāo)是預(yù)算平衡而不是預(yù)算控制。所以我們才會看到，在財政困難時期總會有各種聲音要求突破赤字率和債務(wù)率，在這種思維下，只要能夠找到辦法平衡赤字，債務(wù)率的提高不是問題，要從根本上控制財政風(fēng)險，必須未雨綢繆，打破這一常規(guī)思維，建立政府債務(wù)限制制度，并通過訴諸人大立法實現(xiàn)政府債務(wù)限制法治化。

(三)培養(yǎng)和激發(fā)市場主體活力

１.建立市場友好型稅制，是稅制改革的重中之重。

要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，規(guī)范政府這只看得見的手，建立市場友好型的稅制是減稅降費(fèi)的應(yīng)有之義。除了實質(zhì)性減稅降費(fèi)，未來應(yīng)更多考慮如何建立對企業(yè)更為友好的營商環(huán)境，提高中國稅制競爭力，吸引更多的資金來華投資，吸引高層次人才來華就業(yè)。

２.促進(jìn)公平競爭提升微觀主體活力。

通過優(yōu)化市場制度，簡化行政審批，打通政策執(zhí)行中的癥結(jié)，疏通政策傳導(dǎo)機(jī)制，減低制度性成本，提振社會資本投資信心。除了必要的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)財政支出，應(yīng)更多地秉持“競爭中性”原則，配合國有企業(yè)改革，避免非市場因素導(dǎo)致的不當(dāng)競爭，改善營商環(huán)境。

３.從去行政化著手推進(jìn)國有企業(yè)改革提速。

在國有企業(yè)內(nèi)部推動實施去行政化管理，引入市場化經(jīng)營管理體系，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。一是使企業(yè)管理人員與行政脫鉤，為吸引更多私人資本參與國企改革掃除管理障礙，提升國有資本經(jīng)營效益。二是避免企業(yè)經(jīng)營與政府信用背書掛鉤。導(dǎo)致風(fēng)險定價扭曲資源向國有企業(yè)過度集中。三是通過向社會釋放更多資源，加速“拉弗效應(yīng)”實現(xiàn)，同時提高國有資本經(jīng)營效益，為減稅降費(fèi)提供更大的財力支撐。

總之，在全球化深化的背景下，主權(quán)國家在全球范圍內(nèi)競爭稅基，已經(jīng)白熱化。傳統(tǒng)稅基正在縮小的不爭事實，對全球各國(也包括中國在內(nèi))的國家治理模式，提出根本性挑戰(zhàn)，在尚未發(fā)現(xiàn)更有潛力、更穩(wěn)定的新稅源之前，改革國家治理體制，建立促進(jìn)稅源增長，而又支出有度的財政制度。以最小成本實現(xiàn)公民最大福利是各國必需認(rèn)真對待的課題。

（馬珺系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、稅收研究室副主任；鄧若冰系中國社會科學(xué)院大學(xué)博士研究生。）