5月7日，穆斯塔法·卡迪米宣誓就任伊拉克新一任總理。至此，持續半年之久的伊拉克政府危機暫時落幕。

去年10月，伊拉克多地爆發民眾示威游行。12月1日，時任總理的阿卜杜勒·邁赫迪辭職。此后，伊拉克總統先后授權兩位總理候選人組閣，但均未成功。今年4月9日，薩利赫總統授權卡迪米在30天之內組閣，終于成功。

卡迪米之所以能夠成功組閣，關鍵在于美國和伊朗都能接受他。美國看好卡迪米，認為他在薩達姆時期是自由派人權運動人士，曾經做過記者，而擔任伊拉克情報部門負責人的經歷確保他有足夠的行政能力和人脈。在美國看來，卡迪米愿意與美國改善關系是個好消息。

實際上，卡迪米的思路是在美國和伊朗之間尋求平衡，并不是完全親美。這也是為什么伊朗也能夠接受他。伊拉克國民議會中最大的兩個黨團——反美的穆克塔達·薩德爾領導的“行走者聯盟”和親伊朗的哈迪·阿米里領導的“法塔赫聯盟”，都對他加以支持。

除了美國和伊朗，卡迪米還必須對示威者的要求有所回應，畢竟前總理邁赫迪是因此下臺的。伊拉克在2011年、2015年和2018年都曾爆發過大規模示威游行。這些示威都爆發于夏季，民眾的訴求很具體，主要是抱怨電力緊缺，難以熬過炎炎夏日。2019年的游行示威有些不同，爆發于初秋，訴求不再局限于具體的民生問題。

這一波示威者的不滿集中在三個方面：一是腐敗問題。各大政黨通過國民議會選舉和政府組閣謀取并分配政府職位和相關利益。二是年輕人失去耐心。40%的伊拉克人出生在2003年伊拉克戰爭之后，超高比例的年輕人口缺乏耐心，日益不能接受政府效率低下、公共服務嚴重不足的局面。三是低油價導致的經濟困難。2003年伊拉克戰爭之后很長一段時間內，油價保持高位，伊拉克政府握有充足資金，通過擴大政府規模的方式吸納了大量人員就業。2008年和2014年油價兩次下跌，政府收入隨之萎縮，2016年之后就凍結了政府部門的擴張，導致年輕人就業形勢嚴峻。

2019年9月29日，伊拉克特種部隊參謀長、曾在打擊極端組織的戰斗中建立卓越戰功的阿卜杜·瓦哈布·薩阿迪中將遭總理解職，轉到國防部任職。這一事件成為誘發大規模示威的導火索。所以卡迪米剛上任，便于5月10日恢復了薩阿迪中將的職務，并提升他為反恐部隊司令。他還承諾釋放被關押的示威者。

以上這些都是緩和示威者情緒的應急性舉措，對卡迪米來說，真正挑戰來自拉克面臨的長期性和深層次問題。

第一個挑戰，是對伊拉克政治體制的結構性調整。

伊拉克示威者以年輕人為多，他們不再接受老牌政黨勢力對權力的壟斷。2018年5月國民議會選舉只有45%的低投票率，已經將這個問題凸顯出來。為此，立法者試圖改革選舉制度。2019年12月24日，伊拉克國民議會通過新《選舉法》，將以省為選舉單位的黨派名單制，改為每10萬人一個選區、每個選區競選1名議員的新選舉體制。在新體制下，選民可以自由選擇自己支持的候選人，而不受黨派名單的限制。因此，得到更多草根支持的“薩德爾運動”和“法塔赫聯盟”會得到更多議席，遜尼派和庫爾德傳統政黨勢力的議席則會萎縮。

目前，這一改革面臨巨大阻力。國民議會內部對如何劃分選區仍存在分歧，示威者則認為不能以簡單多數決出勝選者。國民議會立法需得到總統批準才能生效，而新《選舉法》至今仍未提交給總統。卡迪米有意在執政順利的情況下將2022年的大選提前，但如果新《選舉法》遲遲無法生效，提前大選勢必無法進行。

第二個挑戰，是發展經濟、改善民生。

在美國看來，伊拉克經濟的結構性改革，關鍵是融入國際社會，向外國投資人開放市場，尤其是能源領域。為了讓伊拉克疏遠伊朗，美國有意促進沙特及其他阿拉伯國家與伊拉克的經濟往來。2019年，伊拉克與約旦簽署自貿協定并決定實施巴士拉-亞喀巴輸油管道計劃，與海灣合作委員會互聯互通署簽署關于電力進口的框架協議，同時還加強了與埃及的經濟合作。

但是，伊拉克向阿拉伯世界的回歸同樣面臨巨大障礙。沙特、阿聯酋等國對伊拉克的實際投資有限。2018年2月在科威特舉行的伊拉克重建國際大會上，盡管有76個國家參加并募集到300億美元，但海灣國家承諾的都是投資或貸款，而非捐贈。目前由于疫情及油價等壓力，海灣國家自身資金緊張，即便是投資和貸款也無力兌現。總之，沙特、阿聯酋等阿拉伯國家對伊拉克的影響力，還無法與伊朗相抗衡。有鑒于此，美國5月6日宣布，繼續給予伊拉克120天的豁免以從伊朗進口電力。

第三個挑戰，是當前新一輪低油價的沖擊。

2020年伊拉克政府的預算為1350億美元，其中93%來自于石油出口。3月以來世界石油價格暴跌，遠低于制訂預算時設定的每桶56美元的預期水平，對伊拉克的財政和經濟造成巨大沖擊。4月，伊拉克石油銷售保持在每日385.4萬桶的高位，但收入僅有14.2億美元，為十年來的最低值；而去年4月，伊拉克的石油收入高達70億美元。

第四個挑戰，是全球蔓延的新冠疫情。

今年2月26日，伊拉克出現首例新冠病毒確診病例。截至5月中旬，現存確診病例約1000例，累計確診病例3200多例，感染率為0.0083%。盡管目前疫情還沒有達到峰值，但總體發展比較平緩。為了控制疫情，伊拉克政府于3月17日宣布實施宵禁。根據國際貨幣基金組織4月發布的《世界經濟展望》， 伊拉克國內生產總值增長率從2019年的3.9%降低到2020年的-4.7%，但在2021年會恢復到7.2%。較之疫情本身，疫情帶來的國際石油價格波動，對伊拉克經濟的打擊更大。

第五個挑戰，是如何處理“民眾動員力量”（Popular Mobilization Forces/PMF）的問題。

2014年6月，極端組織占領摩蘇爾后，應伊拉克什葉派宗教領袖西斯塔尼動員民眾抵抗的號召，“民眾動員力量”成立，主要由什葉派民兵組織組成，在打擊極端組織的過程中發揮了重大作用。經過數年的發展，民眾動員力量現在有16萬人，年度預算為21.6億美元。

為了控制和約束民眾動員力量，阿巴迪政府于2016年2月發布《91號行政命令》，規定民眾動員力量隸屬于伊拉克武裝力量，但擁有自己獨立的指揮體系；11月，又通過《2016年民眾動員委員會法》，規定民眾動員力量的部署必須服從總理的命令，師級指揮官的任命需經議會批準。民眾動員力量事實上被排除在伊拉克軍事指揮體系之外，由總理直接控制。

而事實上，民眾動員力量的指揮系統為副主席艾布·馬赫迪·穆罕迪斯所控制，基本不受總理轄制。穆罕迪斯領導的“真主黨軍團”（Kataib Hizbollah）與伊朗關系密切，是民眾動員力量中支配性的派系。今年1月3日，穆罕迪斯和伊朗伊斯蘭革命衛隊圣城旅司令蘇萊曼尼將軍一起被美軍襲殺。

哈迪·阿米里領導的“巴德爾組織”（Badr Organization）是民眾動員力量中另一支親伊朗的派系，他本人與伊朗伊斯蘭革命衛隊關系密切。2018年大選中，阿米里領導民眾動員力量的政治派別“法塔赫聯盟”贏得47個席位，成為國民議會第二大黨團。

民眾動員力量及其政治派別被美國視為伊朗在伊拉克的代理人，其快速崛起令美國及其盟友十分不安，他們擔心親伊朗的什葉派勢力要把民眾動員力量打造成伊拉克版的伊斯蘭革命衛隊。美國本希望阿巴迪政府壓制這股勢力，但阿巴迪卻將之納入伊拉克正式武裝力量體系。美國襲殺蘇萊曼尼和穆罕迪斯，就是為了創造機會，把民眾動員力量消解掉。

美國正推動卡迪米政府對民眾動員力量采取“去武裝、非動員、再融入”的政策，但它也清楚目前還無法迅速達到這個目標，所以優先選項是凍結民眾動員力量的發展。

除了這五個挑戰，卡迪米還面臨兩個隱憂。一個是極端組織有可能卷土重來。4月以來，極端組織在伊拉克的襲擊活動有上升的勢頭，5月2日，他們在薩拉赫丁省襲擊了民眾動員力量。

另一個是受到美國和伊朗地緣戰略競爭的波及。去年8月20日，以色列出動戰機打擊伊拉克民眾動員力量武裝；今年1月8日，伊朗對美國襲殺蘇萊曼尼的行動進行報復，用導彈攻擊了美軍在伊拉克的阿薩德軍事基地。

卡迪米希望美國和伊朗都不要將伊拉克當作競爭的主戰場。但伊拉克是連接伊朗及其重要盟友敘利亞和黎巴嫩真主黨的關鍵通道，勢必成為美國和伊朗的必爭之地，就像美國的伊拉克問題專家蘭達·斯里姆所說，伊拉克是阿拉伯世界最為關鍵的平衡力量，誰控制了伊拉克，誰就會在中東地區的地緣戰略競爭中贏得先機。不只是美國和伊朗，以色列、沙特、阿聯酋、卡塔爾乃至極端組織，都會一直緊盯伊拉克。

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作者吳冰冰，系北京大學副教授。