改革開放以來，我國以粗放式發展為特征的高速經濟增長，雖然快速提高了整體經濟實力，但以高投入、高能耗、高污染支撐的經濟結構并未與環境體系形成和諧發展局面，從而在經濟快速增長的同時引致了普遍而嚴峻的環境污染問題。有鑒于此，多年來，中央和地方都在持續、深入開展各類政策性引導與實踐，積極嘗試在保證經濟穩定增長的前提下，通過持續增強城市環境綜合治理水平，達到治污防污的目的，并進一步實現城市可持續發展能力。

2003年8月，中央精神文明建設指導委員會（下稱“中央文明委”）印發了《中央精神文明建設指導委員會關于評選表彰全國文明城市、文明村鎮、文明單位的暫行辦法》，從而在全國范圍內正式啟動了“文明城市”評選活動。2004年9月，中央文明委下發《全國文明城市測評體系（試行）》，對評選的前提條件、考核指標進行了清晰界定。前提條件包括地方人均GDP連續兩年高于全國平均水平、政府主要領導無嚴重違紀違法犯罪等6項；考核指標包括7個類別、119個分項，其中一類，即可持續發展的生態，涉及對城市生態與環境污染的管控要求。

這意味著“文明城市”評選可能對提高城市環境綜合治理能力進而緩解城市環境污染問題具有現實意義。本研究嘗試定量評估“文明城市”評選作為一項在全國普遍開展的綜合性試點政策的效果，并解析該評選影響城市環境污染治理的邏輯過程與機制。

一、“文明城市”評選與環境質量改善的基本邏輯

從“文明城市”評選的初衷看，其目標是以構建更加文明和諧的社會為導向，切實轉變城市發展方式，建立一種具有中國特色的可持續城市化發展新模式。

為獲得“文明城市”榮譽稱號，所有參選城市都要經過兩輪嚴格考核。首先，各城市需滿足評選的前提條件；其次，只有滿足了這些條件，各城市才會獲得“文明城市”評選的正式入場券，有資格參加指標考核。值得關注的是，雖然整個評選程序非常復雜，評選條件極為嚴格，但各城市仍有很高的熱情爭相參與評選競爭。這意味著“文明城市”評選存在著有效的激勵機制。

由于“文明城市”評選設置了“門檻”和“拔高”兩類依次遞進的約束條件，為達到這兩類條件，地方政府大都會不遺余力地針對評選要求展開相關工作。地方政府的主要動力主要來自兩個方面：第一，地方政府有切實提升發展質量、優化發展環境的意愿；第二，一旦通過評選，則城市發展績效的顯性化傳遞，會對地方政府官員的晉升產生促動作用。

在我國現行行政管理體制下，官員的選拔、任用大都由上一級政府（直至中央政府）決定，而官員晉升與否的考核重點之一則是地方經濟發展水平，其可以有效展現官員的行政績效，正向激勵作用非常明顯。一般認為，從上世紀八十年代開始，地方官員之間圍繞GDP 增長而進行的“晉升錦標賽”，是理解中國經濟高速增長的關鍵線索之一。

這一“晉升錦標賽”模式具有明確的特征：第一，上級政府集中掌握下級官員的人事任免權，并利用一系列指標評價下級官員的行政績效，進而決定其晉升與否。第二，考核指標一定是明確清楚且可衡量的。第三，衡量的結果即“競賽成績”可以用來排名。第四，考核結果與“參賽者”的努力具有明確的關聯性，這可以保證地方政府（及其官員）能夠在很大程度上把握競賽結果。這些特征意味著，大多數政府官員出于晉升的需要，相當看重考核的結果。

在上述“晉升錦標賽”模式的背景下，我們可以發現，“文明城市”評選，其評選標準是由中央政府制定并實施的一系列量化考核指標組成，并可以通過打分的方式獲得較準確的評選結果與排名，打分與排名結果主要由地方官員各自努力的程度所決定，而一旦成功入選，則會提升地方官員的政績，并有助于他們的晉升。這意味著，“文明城市”評選對地方官員具有非常明確的激勵作用，即地方官員可利用評選的結果向外界和上級領導傳遞行政業績，并以此獲得可能的晉升機會。

現實情況也大致佐證了上述邏輯。我們統計了每一批獲得“文明城市”稱號的城市的市長和市委書記的晉升情況，發現他們中間的半數以上，在下一次調離職位時獲得了晉升。

二、“文明城市”評選對環境質量影響的作用機制

在基礎性評估部分，我們以2009 年到2015 年入選的59 個“文明城市”作為實驗組，以其他169 個城市作為對照組展開。

結果顯示，首先，入選的“文明城市”，其環境關鍵指標，即PM2.5（空氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物）、工業二氧化硫、工業煙塵以及工業廢水的排放量，均顯著降低。特別是PM2.5受“文明城市”評選的影響程度最大，工業二氧化硫次之。這一結果表明，“文明城市”評選可以有效降低城市的環境污染。

其次，這一減污效應因城市人口規模不同而存在顯著差異，在特大城市的減污效應明顯大于大城市和中等城市。

進一步梳理“文明城市”評選的考核指標，可以將它們劃分為發展動力和發展模式兩類。前者包括“研發經費支出占GDP比重”、“國際互聯網用戶普及率”、“科教支出”等與技術創新相關的重要指標。顯而易見，這些指標可以通過激勵技術創新催生發展動力。后者包括“第三產業貢獻率”、“單位 GDP 能耗”、“工業廢水廢氣處理率”等與產業結構升級相關的重要指標。這些指標可以通過產業結構調整，引導發展模式由粗放型向集約型轉變。可見，通過上述指標的改進，“文明城市”評選又可以促進技術創新及產業結構升級。

已有眾多文獻表明，技術創新和產業結構升級可以顯著減少環境污染，改善環境質量。因此，以既有文獻為依托，聚焦于本文的研究主題，自然形成了如下邏輯：“文明城市”評選可以通過技術創新和產業結構升級減少環境污染，改善環境質量。

如果這一邏輯成立，則意味著，在“文明城市”評選和城市環境質量改善之間，技術創新和產業結構升級具有明確的中介作用。那么具體的中介原理和過程是什么呢？

首先，從既有的理論解釋看，短期內，一方面，政府規制會使企業為污染排放付出治理成本，由此擠壓企業的生產性投入以及盈利性投資等其他方面的開支，從而造成一定的潛在損失。這可以被稱之為“遵循成本效應”。另一方面，企業對能源的消耗屬于剛性需求，短期內無法改變能源消耗結構。因此，企業在預期環境規制會不斷加強的情況下，為彌補預期損失，會進一步加大能源投入強度，短期內造成更加嚴重的污染，從而產生“綠色悖論”。

而從長期看，根據“適當的環境管制將刺激技術革新”的“波特假說”（由美國哈佛大學商學院教授Michael E. Porter于上世紀九十年代提出），在適宜的環境規制刺激下，企業會逐步增強投資，創新生產技術并改善能源消耗結構，進而打破“遵循成本效應”以及“綠色悖論”的約束，實現經濟績效和環境績效的雙贏。

結合“文明城市”的評選機制看，這是一項中長期活動，各城市在被授予這一榮譽稱號以后，還要接受中央文明委頻繁而嚴格的復查，這對城市的環境污染治理來說是一項長期任務。因此，企業為實現自身利益最大化，更傾向于通過技術創新改善生產技術和能源消耗結構，進而實現接續發展。

其次，如前所述，“文明城市”評選具有典型的“晉升錦標賽”特征，由此可能進一步激發地方政府官員按照“逐頂競爭”模式競相提高環境規制力度，持續加大環境治理投入，以追逐更高層次的環境水平。這將有助于切實達到治理環境污染的目的。

這意味著，從被規制方即企業的角度看，以實現自身利益最大化為目標，在面對嚴格的環境規制時，企業會主動平衡成本和收益之間的關系。

一方面，企業會充分利用政府的治污補貼，關停并轉高污染生產線，并積極拓展其他低污染業務。這將在無形中導致區域內整體資源配置更加合理，從而進一步引致產業結構升級。另一方面，根據“污染避難所”假說，當區域環境規制力度逐漸加強時，即使政府對企業的污染治理成本進行補貼，但仍扭轉不了企業需要為治污而消耗大量資金的局面，此時企業會通過異地搬遷等方式降低污染治理成本。

由此，環境規制水平越低的地區越會成為污染型企業的選擇目標，而環境規制水平越高的地區在這一過程中會淘汰大量高污染型企業，實現區域產業結構升級并顯著改善環境污染。

實證分析明確驗證了上述思路，即“文明城市”評選可以在有效提高城市創新水平和促進產業結構升級的基礎上，進一步降低城市環境污染，改善環境質量。

三、政策含義

本研究發現：首先，“文明城市”評選可以有效降低城市的環境污染；其次，“文明城市”評選可以有效提高當地的技術創新水平和促進產業結構升級，借此實現減污效應；第三，這一效應在不同人口規模的城市具有顯著不同。

以上研究發現的政策含義在于，首先，要持續提高城市環境綜合治理能力，污染防治戰略需要在政府部門的科學規劃、有力領導和全面統籌下，由相關各方共同努力。一方面，政府應本著適宜性和針對性原則，加大對企業技術創新所需資金的支持，特別是針對各類企業在資源節約以及防污減排等方面技術創新與新技術應用的支持，并配合以專項稅收優惠等其他政策的扶持。另一方面，參評城市要更加嚴格按照“文明城市”評選條件對企業污染行為做出限定與監督，以此“倒逼”污染企業關停并轉，積極淘汰落后產能，提高高新技術產業比重。這將有利于產業結構調整，進而對環境污染的有效控制產生積極影響。

其次，對不同規模的城市要因地制宜，采取有差別的污染治理策略。在大城市發展過程中需克服“城市病”等一系列問題，在繼續發揮規模效應和集聚效應的基礎上，強化資源的使用效率和循環利用能力，這是今后需要重點推進的方向。規模較小的城市可以借鑒大城市的經驗，并在加強環境治理的同時，積極引導全社會參與防污治污。

此外，實現“文明城市”與其他城市品牌，如“智慧城市”、“低碳城市”等的有效對接，力爭實現政策重點、政策激勵與監督的有序交叉與互補，進而逐步形成一個以試點政策體系的全面推廣為核心的環境綜合治理新模式。

（本文作者逯進是青島大學經濟學院教授，趙亞楠是青島大學經濟學院碩士生，蘇妍是中央財經大學人力資本與勞動經濟研究中心博士生。本文原題“‘文明城市’評選與環境污染治理：一項準自然實驗”，原刊于《財經研究》2020年第4期。經授權重發，并由作者進行大量刪減和改寫，具體技術細節請參考原文。）